بازخوانی سیاسی‌ترین لایحه سال
اعداد و ارقام بودجه ۹۶ حرفهای زیادی برای گفتن دارند و دو هفتهای هست که روی میز نمایندگان قرار گرفتهاند. به زودی بررسی سیاسی‌ترین لایحه سال آغاز خواهد شد؛اما این بودجه واقعی است؟
آخرین سند دخل و خرج دولت در سال آینده هم تقدیم مجلس شد. اکنون دولت مدعی است که عملیاتی‌ترین بودجه را تدوین کرده و انتظارش هم این است که مجلس، بیشترین همراهی را با لایحه پیشنهادی دولت داشته باشد. بازار چانه‌زنی و لابی‌های دولتمردان با نمایندگان مجلس هم برای تصویب بندهای مرتبط با حوزه کاری خود داغ است و همه در تلاشند که بتوانند بیشترین اجازه را برای کسب درآمد از منابع بودجه‌ای داشته باشند.
تصویرکلی روند دخل و خرج کشور برای سال ۹۶ را اگر بخواهیم با یک حساب سرانگشتی، ضرب و تقسیم کنیم، سرانه هر فرد در سال آینده برای بخش‌های مختلفی از جملهصنعت و معدن ۱۲ هزار تومان، آموزش و پژوهش ۷۰۰ هزار تومان، مسکن و عمران ۸۰ هزار تومان، بهداشت و درمان ۶۰۰ هزار تومان و محیط‌زیست و هوا حدود ۶ هزار و پانصد تومان است؛ این در شرایطی است که محاسبات گویای آن است که فضای در اختیار دولت برای خلاقیت و انعطاف دربودجه، ممکن است حتی به ۴۰ هزار میلیارد تومان هم نرسد.
اما همین بودجه عملیاتی هم به اعتقاد صاحب‌نظران و نقادان بودجه‌ای، با مشکلات بسیاری روبرو است که دامنه آن از دقت پایین در پیش‌بینی‌های بودجه‌ای تا حجم بالای اعتبارات اختصاصی، چندپاره بودن بودجه و حتی وجود پول ثانویه نیز کشیده می‌شود. در واقع، بررسی‌ها گویای آن است که وابستگی بودجه به نفت بسیار بالا بوده و کسری بودجه واقعی، نیز تا اندازه زیادی، بالا برآورد می‌شود.
حتی در یک برآورد بدبینانه از لایحه پیشنهادی دولت برای سال آینده، اینگونه پیش‌بینی می‌شود که نه تنها بودجه ۹۶ حالت سیاستگذاری خود را از دست داده، بلکه در حوزه دخل و خرج نیز آمار به صورت واقعی پیشنهاد نشده است که بر همین اساس، اولین نتیجه محدودیت شدید بودجه‌ای، عدم امکان سیاستگذاری جدیددر بودجه است که البته، دانستن همین نکته می‌تواند از جنبه‌های مختلف مفید باشد. حال سوال این است که آیا اعداد و ارقام به گونه‌ای دیده شده که به عنوان مثال، با صرف هزینه ۷۹ هزار تومانی در سال، مسکن لازم برای بی‌مسکن‌های کشور را فراهم کرد و یا باصرف هزینه ۶۵۰۰ تومانی در سال برای هر نفر، محیط‌زیستمناسبی برای مردم در سال آینده مهیا می‌شود، همان موضوعی که دولت یکی از محورهای اصلی خود در بودجه سال آینده را بر مبنای آن بنا کرده و توجه به محیط‌زیست را به عنوان یکی از ۴ اولویت خود در این لایحه دانسته است. مسلماپاسخمنفی است.
اعداد و ارقام بودجه عمومی چه می‌گوید؟
رقم بودجه عمومی برای تحلیل‌هایمرتبط با حجم دولت و دولت، به عنوان یک کل واحد مناسب است و رقم منابع عمومی نیز برای تحلیل‌هایمرتبط با حوزه ابتکارعمل دولت مناسب خواهد بود. در واقع، منابع عمومی حدود ۹۰ درصد بودجه عمومی راتشکیل می‌دهند؛ این در شرایطی است که بودجه عمومی در لایحه بودجه سال ۱۳۸۸ معادل۹۲ درصد، در سال ۱۳۹۴ معادل ۸۴ درصد، در سال ۱۳۹۵ و ۱۳۹۶ نیز حدود ۸۶ درصد است.
نکته دیگر این است که اختصاصی‌کردن درآمدهای بودجه به جزدر موارد ویژه و صرف آن به مصارف خاص، مخالف اصولبودجه‌ریزی است؛ زیرا اگرچه ممکن است خیال دستگاههای اجرایی را راحتتر کند و یا انگیزه کسبدرآمد را در آن دستگاهها بالاببرد، اما اختیار دولت و مجلس را برای اعمال سیاست و تصمیم‌گیریمحدود می‌کند. در واقع، بر اساس اصول بودجه‌ریزی، درآمدهای کسب‌شده، بدون توجه به محل کسب آنها، بایدوارد خزانه کل کشور شود و سپس برحسب اولویت‌ها بین مصارف مختلف توزیع شود.
در دنیا با متخلفان در اجرای بودجه چه می‌کنند؟
بررسی‌ها نشانگر این است که مجلس افغانستان در ماههای گذشته ۶ وزیر را استیضاح و برکنار کرده که دلیل این اتفاق، نهمسئله‌ای خاص مانند فساد یا اختلاس یا پارتی‌بازی؛ بلکه بی‌توجهی به قانون بودجه به ویژه بودجهعمرانی و ناکارآمدی در رابطه با اجرای آن بوده است. در همین سال گذشته، مجلس سنای برزیل، رئیس‌جمهور را به خاطر بی‌توجهی به قانون بودجهاستیضاح و برکنار کرد؛ چراکه ادعا شده بود که رئیس‌جمهور برای جبران کسری بودجه و نه حتینفع شخصی، اقدام به تأمین مالی غیرقانونی کرده است.
همچنین در سالی که گذشت، چندین کشور عضو اتحادیه اروپا به خاطر تخطی از قواعد بودجه‌ای مرتبط با ایجاد بدهی و کسری، در معرض جرائم سنگین قرار گرفتند. این در شرایطی است که در ایران، به اعتبار حق حاکمیت مبتنی بر قانون اساسی، دولت حق استفاده از منابع متعلق به مردم را دارد؛ از طرف دیگر طبق قانون اساسی و مجموعه‌ای از قوانین کشور باید وظایفی را برای مردم انجام دهد.
در واقع بودجه، سند منعکس‌کننده آثار مالی این گونه قوانین است. درباره این سند، همواره سؤالات مهمیمطرح بوده است؛ از جمله اینکهآیا دولت، پول مردم را درست و در جای مناسب خرج می‌کند؟ یا اینکهآیا دولت در تأمین درآمدهای خود عدالت را رعایت می‌نماید؟ در واقع سوال اصلی این است که آیا دولت، نظام اداری را مدیریت می‌کند یا برعکس نظام اداری، اداره‌کننده دولت است؟ بنابراین، موضوعات فوق آنقدر اهمیت دارند که در اغلب کشورها در قانون اساسی، یک یا چند اصل به موضوعاتمربوط به بودجه و بودجه‌ریزی اختصاص یافته است.
کمیسیون‌های پارلمانی احزاب و گروههای رقیب ومطبوعات و کارشناسان مستقل، همواره دولتهای حاکم را در معرض چنین پرسش‌هایی قرار می‌دهندو دولتهای حاکم و وزرای دولت را وادار به پاسخگویی و گاهی اوقات حتی وادار به کناره‌گیری می‌کنند.
آیا بودجه ۹۶ موهومی است؟
به همین خاطر است که هم در فرآیند تهیه و تصویب بودجه در دولتها و مجالس دنیا تلاش می‌شودحداکثر واقع‌بینی در پیش‌بینی منابع و مصارف رعایت شود و اصطلاحاً بودجه موهومی تهیه و تصویبنشود و هم در مرحله اجرا، تخطی از قانون بودجه به عنوان تابو شناختهشدهو با خاطیان مختلف، بهشدت برخورد می‌شود. به عبارت دیگر، بودجه شوخی‌بردار نیست. حال مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی تلاش کرده در گزارشی به این سوال پاسخ دهد که آیا بودجه در ایران موهومی است یا بر اساس واقعیت‌ها تهیه می‌شود.
به عبارت دیگر، عملکرد بودجه یعنی اینکه چقدر از آنچه به عنوان قانون بودجه مصوب شده است، در عمل محقق می‌شود؛ آمار روند عملکرد بودجه، اولا نشان‌دهنده میزان احترام به قانون و مردم، ثانیاً نشانگر قابل اتکاو تفسیر بودن و حتی میزان توانایی یا خواست دست‌اندرکاران بودجه در پیش‌بینیارقام است.
این در شرایطی است که بودجه، مهمترین سند سیاستگذاری سالانه کشور است و در نتیجه، محترم‌بودن و قابل اتکا و تفسیر بودن آن مهم است. زیرا بودجه به عنوان طرح عملکرد مالی دولت به عاملاناقتصادی، سیاسیون ومردم علامت میدهد که دولت از لحاظ اقتصادی و مالی، برای سال آینده چهبرنامه‌ای دارد و چگونه جهت‌گیری خواهد کرد.
واقعیت این است که در هیچ سالی از بیست سال اخیر، نه بودجه جاری به طور کامل رعایتشده و نه بودجه عمرانی که البته میزان تخطی از بودجه مصوب در بخش بودجه عمرانی، بیشتر بوده؛ به طوری که در سالهای اخیر حدود نصف این بودجه محقق نشده است. به عبارت دیگر، دقت بودجه در ایران چندانبالانیست.
عامل شکل‌گیری حقوقهای نجومی چیست؟
از سوی دیگر، سهم عمدهای از مصارف بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، ازمنابع داخلی آنها تأمین می‌شود که با پیشنهاد هیئت‌های مدیره در مجامع عمومی یا شوراهای عالیمربوط تصویب می‌شود و برای درج در لایحه بودجه به سازمان برنامه و بودجه کشور ارسال می‌گردد.
البته رویکرد مطلوب این است که فرآیند بودجه شرکتها به همان صورتی که بیان شد، به مجلس ارائهشود، اما در بیشتر شرکتها عملا این سازمان برنامه و بودجه است که بودجه شرکتها را تنظیم و در لایحه بودجه درج می‌کند. این رویه مشکل بودجه‌ریزی شرکتها را دو چندان ساخته است. در واقعمعلوم نیست دقیقاً نقش مجامع عمومی شرکتهای دولتی، نقش سازمان برنامه و بودجه و نقش قانونگذاردر رسیدگی به بودجه شرکتهای دولتی و بانکها چیست.
نکته حائز اهمیت این است که رقم بودجه شرکتهای دولتی معمولا نزدیک به دو و نیم برابر بودجه دولتاست و مأموریتهای مهمی از تولید و صادرات نفت و گاز تا عملیات بیمه‌ای و بانکی را برعهده دارند. میزان هزینه‌زا بودن، فرآیند مبهم رسیدگی و نظارت به بودجه آنها و عوارض متعدد مرتبط با آن بیشترمشخص می‌شود. اگر بخواهیم این مسئله را تا حد اخبار روزمره ردیابی کنیم، شاید بتوان مسئله حقوقهایموسوم به حقوقهای نامتعارف که در افواه عمومی به نجومی معروف شده است، را نیز به آن ربط داد.
جریان نامناسب سوددهی شرکتها در سال ۹۶
نکته دیگر آن است کهدرآمد و هزینه شرکت‌هایدولتی کاهش یافته است. وقتی مالیات و سود سهام شرکتهای دولتی نیز مقایسه می‌شود، اعداد و ارقامنشان میدهد مالیات‌ها در حدود ۱۸ درصد و سود ویژه، در حدود ۲۷ درصد کاهش یافته‌اند. اگر این کاهش ارقام را در کنار تورم ۱۰ درصدی سال آینده قرار دهیم، نشان میدهد جریان سوددهیشرکتها در سال آینده بر اساس ارقام پیش بینی شده مندرج در الیحه بودجه مناسب نیست.
در شرکتهای دولتی در بعد منابع سرمایه‌ای، استفاده از وام‌های خارجی رشد قابل ملاحظه‌ای داشته استو در بعد مصارف نیز، بازپرداخت تسهیلات داخلی و خارجی رشد محسوسی داشته‌اند. همچنین اعتباراتعمرانی شرکتها حدود ۳۷ درصد رشد داشته است. ترکیب منابع شرکتها بیشتر به سمت استفاده از تسهیلات خارجی سوق یافته است و در بخش مصارف نیز بخش عمدهای از مصارف حسابهای سرمایه‌ای شرکتها در جهت بازپرداخت تسهیلات دریافتی در سالهای قبل منظور شده است.
به عبارتی سال آینده فشار بازپرداختتسهیلات بر شرکتها زیاد است.
ارسال نظر