نامه احمد توکلی درباره نحوه رسیدگی به لایحه بودجه

به گزارش پارس به نقل از تسنیم متن کامل نامه دکتر احمد توکلی، نماینده مردم تهران در مجلس شورای اسلامی، به رییس و اعضای هیأت رییسه مجلس شورای اسلامی درباره نحوه رسیدگی به لایحه بودجه سال ۹۲ به این شرح است:

برادر ارجمند جناب آقای دکتر لاریجانی
ریاست محترم مجلس شورای اسلامی
اعضای محترم هیأت رئیسه

سلام علیکم
از نظر علمی، بودجه دولت « انعکاس مالی اجرای قوانین و برنامه های حکومت طی یک سال مالی» تعریف می شود. در واقع آثار مالی انجام وظایف قانونی در کسب منابع و سهمی از این منابع که برای اجرای هر یک از وظایف قانونی دستگاه های مسئول حکومت در نظر گرفته می شود، بودجه سالانه را تشکیل می دهد همین ویژگی ها در تعریف قانونی بودجه نیز لحاظ شده است.

قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ بودجه را چنین تعریف کرده است:
« « بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل به سیاستها و هدفهای قانونی می شود»

تعریف علمی و حقوقی بودجه الزاماتی دارد. هر ساله در حین تهیه و تنظیم لایحه در دولت و بررسی و تصویب بودجه در کمیسیونهای تخصصی، کمیسیون تلفیق و صحن علنی، برخی از آنها نادیده گرفته می شود. اهم این الزامات چنین است:

۱. بودجه برنامه مالی دولت است که ارقام درآمدها و هزینه ها را در بر دارد.
۲. ارقام بودجه پیش بینی درآمدها و برآورد هزینه ها در یک سال مالی آینده است.
۳. درآمدها طبق قوانین موجود پیش بینی می شود و هزینه ها در انجام وظایف قانونی و نیل به هدف های قانونی برآورد می گردد.
۴- تهیه بودجه وظیفه دولت است و بررسی و تصویب آن وظیفه مجلس که هر دو فرایند باید طبق قانون انجام شود.
۵- سند بودجه به تصویب قوه مقننه می رسد و دولت نمی تواند بدون جواز قانون بودجه دست به هیچ فعالیتی بزند.
۶- همه درآمدها و هزینه ها باید در ردیف های قانون بیاید و در سرجمع آنها لحاظ شود.

بنابراین لایحه بودجه مجموعه ارقامی است که در اجرای قوانین موجود، برای کسب هدفهای از پیش تعیین شده قانونی، در ردیف های مربوط تنظیم می شود. این ارقام سیاست ها، اولویت ها و جهت گیری های پیشنهادی دولت را منعکس می کند و میزان پایبندی دولت را نسبت به برنامه پنجساله، وعده هایی که داده و اهدافی را که تعقیب می کند، بازمی تاباند. بررسی و تصویب بودجه، بررسی و تصویب همین ارقام و سیاست های مستور در آنهاست. در حالیکه بر خلاف این الزامات، متاسفانه ضمن تنظیم لایحه در دولت و تصویب آن در مجلس قوانین بسیاری تغییر داده می شود، احکام جدیدی وضع می گردد یا قوانینی لغو می شود. به عنوان مثال در لایحه و قانون بودجه سال ۱۳۹۱ قوانین زیادی تغییر یافت از جمله قانون برنامه پنجم، قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴، قانون هدفمندکردن یارانه ها، قوانین بیمه ای و قوانین بانکی. لایحه ۱۹ بند داشت که در مجلس به ۱۱۵ بند افزایش یافت که اغلب آنها غیر بودجه ای بود!

یک بار در سال ۱۳۸۴ با همت دولت و مجلس تبصره ها (بندها) ی بودجه از قانون خارج شد و یکجا تحت عنوان قانون بخشی از مقررات مالی دولت به شکل قانون جداگانه ای تصویب شد تا این الزام قانونی در تنظیم و بررسی و تصویب بودجه رعایت گردد. ولی این رعایت ادامه نیافت. عدم رعایت این امر موجب نقض قانون آئین نامه داخلی و قانون اساسی و مانع ایفای حقوق نمایندگی است، به شرح زیر:

۱- تغییر، اصلاح، توقف، تضییق یا توسعه قوانین بر اساس آئین نامه داخلی مجلس تابع تشریفاتی است که در مواد ۱۴۴ تا ۱۵۷ این قانون تشریح شده است. از تقدیم طرح با امضای حداقل ۱۵ نماینده یا تقدیم لایحه با تصویب هیأت وزیران و امضای رئیس جمهور و وزیر مربوط، تا مواعید مشخص برای پیشنهاد نمایندگان، بررسی کمیسیونها و فرصت مخالفت و موافقت تعداد معینی از نمایندگان حسب مورد و رای گیری برای همه اجزاء در حالی که در وضعیت متداول مهمترین قوانین کشور بدون رعایت این احکام با کمترین مشارکت نمایندگان تغییر می یابد.

۲- لایحه بودجه، مانند هر لایحه یا طرح دیگر طبق ماده ۱۳۴ قانون آئین نامه داخلی باید دارای موضوع و عنوان واحد و احکام مرتبط با آن باشد. به همین دلیل وقتی ضمن تنظیم در دولت یا بررسی و تصویب در مجلس احکامی از قوانین دائمی تغییر می یابد یا قانون جدیدی وضع می شود این ماده نقض می گردد.

۳- ماده ۱۴۱ قانون آئین نامه داخلی تقدیم لایحه ماده واحده ای را که بیش از یک موضوع داشته باشد ممنوع کرده است. روش معمول موجب نقض این حکم نیز می شود.

۴- اصل ۵۲ قانون اساسی مقرر می دارد: « بودجه‏ سالانه‏ کل‏ کشور به‏ ترتیبی‏ که‏ در قانون‏ مقرر می‏ شود از طرف‏ دولت‏ تهیه‏ و برای‏ رسیدگی‏ و تصویب‏ به‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ تسلیم‏ می‏ گردد. هر گونه‏ تغییر در ارقام‏ بودجه‏ نیز تابع مراتب‏ مقرر در قانون‏ خواهد بود»

۵- اصل ۶۵ قانون اساسی مقرر می فرماید « … تصویب طرح ها و لوایح طبق آئین نامه مصوب داخلی انجام می گیرد. برای تصویب آئین نامه داخلی موافقت دو سوم حاضران لازم است» بنابر آنچه در بندهای ۱ تا ۳ آمده است، روش معمول نقض این دو اصل قانون اساسی را نیز به همراه دارد. این رویه غیر قانونی تبعات زیانباری را نیز برای کشور در پی دارد:

۱) یکی از ارکان ضروری توسعه، ثبات قوانین است که روش فعلی قوانین دائمی را هر ساله در معرض تغییر و تزلزل قرار می دهد. بدین وسیله با افزایش ریسک و نااطمینانی بر سرمایه گذاری و تولید اثر منفی می گذارد.

۲) اتلاف وقت نمایندگان در بررسی امور غیرمربوط به بودجه و سلب فرصت کارشناسی از مجلس نسبت به ردیف های درآمدی و هزینه ای یعنی بودجه! رشد بی انضباطی مالی و اتلاف منابع و فساد از نتایج طبیعی این عدم بررسی است.

۳) با تغییر قوانین دائمی در قانون یک ساله توقعاتی در اقشاری از مردم برانگیخته می شود ولی به دلیل فرصت مفید کمی که برای اجرای حکم تازه وجود دارد، انتظارات پاسخ مناسب را دریافت نمی کند و نارضایتی به دنبال دارد و از مشروعیت سیاسی می کاهد.

۴) تغییرات پراکنده و مداوم در قوانین دائمی ابهام در فهم احکام نافذ و قانونی ایجاد می کند و از این طریق کندی در تصمیم گیری و تعارض تصمیمات پیش می آید.

در واقع اگر وظیفه مجلس بررسی و تصویب لایحه بودجه کل کشور است، باید ارقام ردیف ها و جداول بررسی و تصویب گردد نه احکام قوانین موجود. خلاصه عرایضم این است که به دلایل گفته شده زمان بررسی و تصویب لایحه بودجه، زمان قانونگزاری نیست؛ بلکه تمام فرصت و توان کارشناسی باید صرف بررسی بودجه، مهمترین لایحه سالانه دولت گردد.

از هیأت رئیسه محترم که برای اجرای آئین نامه داخلی سوگند خورده اند، انتظار است که نسبت به این امر مهم اقدام فرمایند.

احمد توکلی
نماینده تهران، ری، شمیرانات و اسلامشهر
در مجلس شورای اسلامی