مزایا و معایب تغییر نظام پارلمانی به ریاستی در عراق
در صورت تغییر نظام سیاسی عراق در شرایط حساس کنونی این امکان وجود دارد که نه تنها مشکلات اصلی یعنی نوع مواجهه با بحران امنیتی و بیثباتی رفع نشود، بلکه هرگونه تغییر نظام در شرایط جاری ممکن است با تهدیدات بیشتر و بیثباتی طولانی‌تر همراه گردد.
به گزارش پارس به نقل از اندیشکده تبیین، برخلاف گروههای کردی و سنی، دیدگاه واحدی در میان شیعیان در مورد ایده تغییر نظام سیاسی عراق وجود ندارد. در این میان، برخی شخصیتهای برجسته شیعی، با اشاره به عدم کارآمدی نظام پارلمانی برای رفع بحرانهای امنیتی و بنبست سیاسی، معتقدند نظام پارلمانی مناسب شرایط فعلی عراق نیست و ریاستی شدن نظام سیاسی این کشور ضروری است. اما در مقابل این جریانهای اصلی شیعی، گروههای دیگر شیعه نظیر صدر به رهبری مقتدا صدر مخالفت خود را با ریاستی شدن نظام سیاسی عراق اعلام کردهاند.
نظام سیاسی پارلمانی عراق پس از سقوط صدام در سال 2003 و در دوران اشغال عراق از سوی امریکا در این کشور برقرار شده است. با این وجود و با گذشت حدود یک دهه از عمر این ساختار سیاسی جدید در عراق، همچنان انتقاداتی از سوی برخی چهرههای سیاسی عراقی در رابطه با نظام پارلمانی و ضرورت برقراری نظام سیاسی ریاستی در این کشور مطرح شده است. این دیدگاهها که به میزان بیشتری در دوران وقوع بحرانهای سیاسی- امنیتی در عراق مطرح شدهاند، معتقدند نظام پارلمانی برای مقابله با مشکلات امنیتی و سیاسی این کشور کارآمد نبوده و حتی تا حدودی تحت تاثیر نفوذ سیاسی امریکا و اولویتهای آن در عراق در سالهای آغازین اشغال عراق شکل گرفته است. در واقع منتقدان نظام پارلمانی با اشاره به تجربه مواجهه با بحرانهای اخیر معتقدند دولت عراق با نظام پارلمانی، کارآمدی کافی برای رفع مشکلات را نداشته و یا عراق تجریه کافی برای مدیریت کشور با نظام پارلمانی را ندارد و بر ضرورت تغییر نظام پارلمانی به ریاستی تاکید داشته‌اند (1).
این بحث در دوران کنونی و همزمان با تداوم بحران امنیتی عراق با پیشنهاد شیخ «قیس الخزعلی» رهبر جنبش «اهل الحق» مبنی بر تغییر نظام سیاسی عراق از پارلمانی به ریاستی بار دیگر در صحنه سیاسی این کشور مطرح شده و با واکنشهای متفاوت مثبت و منفی شخصیتها و گروههای سیاسی عراقی مواجه شده است. علاوه بر این‌که گروههای مذهبی و قومی مختلف نظرات متفاوتی نسبت به این مساله دارند، حتی در میان گروههای شیعی هم اجماع نظر در مورد تغییر نظام سیاسی وجود ندارد. لذا با بررسی مختصر مواضع و دیدگاههای هر یک از گروههای سیاسی عراقی در مورد تغییر نظام سیاسی این کشور، در این نوشتار تلاش خواهد شد فرصتها و تهدیدات هر یک از نظامهای سیاسی برای عراق مورد ارزیابی قرار گیرد.
ویژگیها و تمایزات نظامهای پارلمانی و ریاستی
کشورها بر اساس قانون اساسی خود دارای نظامهای سیاسی متفاوتی هستند؛ برخی دارای نظام سیاسی پارلمانی یا ریاستی و حتی برخی نیز دارای نظامهای سیاسی نیمه‌ریاستی- نیمه‌پارلمانی هستند. اما عمدتا آنچه منجر به انتخاب و برقراری یک نوع نظام سیاسی در هر کشوری می‌شود به عواملی نظیر تاریخ سیاسی، وضعیت و شکل جغرافیایی، شرایط قومی- مذهبی و رویکرد نخبگان سیاسی مرتبط است. با توجه به هر یک از این عوامل می‌توان گفت هر یک از این نظامهای سیاسی با ساختارهای متفاوت دارای مزایا و یا مشکلاتی برای کشورها خواهند بود.
نظام پارلمانی یکی از سیستم‌های ایجاد دولت و یا به اصطلاح اعمال قدرت توسط مردم در نظامهای دموکراتیک است. در نظام پارلمانی، اکثریت- که ممکن است به یک حزب یا ائتلاف متعلق باشد- موظف به تشکیل دولت می‌شوند. در این نوع نظام قدرت مردم و احزاب مختلف سیاسی نسبت به نظام ریاستی بیشتر است. همچنان قدرت پارلمان در زمینه نظارت از اعمال حکومت بیشتر است و یکی از ویژگیهای نظام پارلمانی این است که کابینه یا حکومت به پارلمان پاسخگو است و صلاحیت‌های رییس‌جمهور محدود است و نمیتواند یک نوع دیکتاتوری در زمینه تصمیم‌گیری‌های مهم حکومتی داشته باشد. در رژیم‌های پارلمانی قوه مجریه و قوه مقننه در همکاری با یکدیگر فعالیت می‌کنند و از ابزارهایی برای تأثیرگذاری و نفوذ بر یکدیگر برخوردارند. در این نوع نظام سیاسی رئیس کشور که ممکن است رئیس‌جمهور (در نظامهای جمهوری) و یا پادشاه (در نظامهای مشروطه سلطنتی) باشد، نقش مهمی ندارد و از مسئولیت مبراست. رئیس قوه مجریه که معمولاً نخست‌وزیر نامیده می‌شود به پیشنهاد رئیس کشور و انتخاب پارلمان مشخص می‌شود. ویژگی بارز این نظام پاسخگویی قوه مجریه در مقابل مجلس است. نظام پارلمانی دارای این ویژگیها است: 1- در نظام پارلمانی قوه مجریه دو رکن دارد؛ یکی پادشاه یا رئیس جمهور که به طورمعمول غیر مسئول است و نقشی جز پیشنهاد نخست‌وزیر با موافقت پارلمان ندارد. دوم نخست‌وزیر که ریاست کابینه را به عهده دارد. 2- کابینه با پیشنهاد نخست‌وزیر و موافقت پارلمان شکل می‌گیرد. از اینرو پارلمان می‌تواند کابینه را استیضاح و در صورت سلب اعتماد آن را ساقط کند. 3- قوه مجریه می‌تواند در عین مداخله در پاره‌ای از امور قانونگذاری، پارلمان را منحل و انتخابات جدید برگزار نماید.
در مقابل، نظام ریاستی، نمونه تفکیک قوای کامل است که قوه مجریه در استقلال از پارلمان فعالیت میکند. برخلاف نظام پارلمانی، در نظام ریاستی، رئیس‌جمهور با رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شود و این امر آزادی عمل و اختیار بیشتر او در انتخاب وزیران و همکاران و سیاست‌های کشور را موجب می‌شود. ویژگیهای کلی نظام پارلمانی بدین شرح است: 1- رئیس جمهور مانند نمایندگان پارلمان مستقیما بوسیله ملت انتخاب می‌شود. 2- رئیس جمهور هم رئیس دولت و هم رئیس حکومت است. 3- اعضای کابینه توسط رئیس جمهور تعیین می‌گردند. 4- وزرا حق شرکت در جلسات پارلمان و تاثیر بر جریان قانونگذاری را ندارند.
با توجه به این ویژگیها هر یک از این دو نظام دارای مزایا و معایبی هستند؛ نظام ریاستی ضمانت بهتری برای ثبات سیاسی است و نسبت به نظام پارلمانی کارآمدی بیشتر دارد. اما زمینه‌های گرایش به سوی استبداد و خودکامگی و دیکتاتوری فردی در این نظام مساعدتر است. در مقابل در نظام پارلمانی هماهنگی بیشتری بین قوه‌ها وجود دارد، مسئولین نظام برای پاسخگویی آمادگی بیشتری دارند، استبداد فردی مجال ظهور ندارد، قوه مجریه نمیتواند خودکامه گردد، برای تامین مشارکت ملی انعطاف بیشتری دارد. با وجود این مزایا، نظام پارلمانی نیز دارای معایبی است؛ نظام پارلمانی ثبات سیاسی را تضمین نمی‌کند، امکان به آشوب کشیده شدن کشور در آن زیاد است و هر لحظه ممکن است فضای سیاسی کشور در نتیجه کشمکشهایی که بین قوه مجریه و قوه مقننه صورت می‌گیرد، آشفته گردد (2).
واکنش گروههای مختلف نسبت به ایده تغییر نظام پارلمانی به نظام ریاستی
گروههای سیاسی شیعی، کرد و سنی عراقی واکنش یکسانی به ایده تغییر نظام سیاسی این کشور نداشته‌اند. حتی واکنشها در میان گروههای شیعی نیز در مورد ریاستی شدن نظام سیاسی عراق یکسان نبوده و دیدگاههای متفاوتی در این رابطه مطرح شده است. کردها که در نظام پارلمانی کنونی پست ریاست جمهوری را در اختیار دارند و دارای خودمختاری نسبی در چارچوب این نوع نظام هستند، به دو دلیل با تغییر نظام سیاسی عراق به نظام ریاستی مخالفت کردهاند و این دلایل نیز به وضعیت و شرایط کنونی و اهداف آتی آنها برمی‌گردد. نخست، در صورت ریاستی شدن نظام سیاسی عراق، کردها پست ریاست جمهوری را از دست خواهند داد؛ زیرا رئیس جمهور برخلاف دوران کنونی با رای مستقیم مردم انتخاب خواهد شد و با توجه به بافت قومی- مذهبی عراق، اکثریت شیعی جامعه عراق نیز طبیعتا فردی شیعی را انتخاب خواهد کرد. دلیل دوم به آرمان استقلال کردستان برمی‌گردد. کردها که دارای خودمختاری در بیشتر حوزه‌ها هستند به خوبی میدانند که نظام ریاستی مرکزگرایی در عراق را تقویت میکند و مانعی جدی برای هدف نهایی آنها یعنی استقلال کردستان خواهد بود؛ لذا کردها با ایده ریاستی شدن نظام سیاسی عراق مخالفت کردهاند (3).
گروههای سیاسی سنی نیز به دلایلی نظیر نگرانی از به حاشیه رانده شدن و از دست دادن سهم خود از قدرت مخالفت خود را با تغییر نظام پارلمانی نشان داده‌اند. در شرایطی که در دموکراسی توافقی عراق، پست ریاست پارلمان به جامعه سنی این کشور اعطا شده است، و طبق اصول نظام پارلمانی آنها سهمی، هر چند کمتر از شیعیان، در قدرت دارا هستند، نخبگان سیاسی گروههای سنی معتقدند ریاستی شدن نظام سیاسی عراق به دلیل جمعیت بیشتر شیعیان منجر به حاشیه راندن سنیها خواهد شد. لذا در راستای چنین منافعی، گروههای سنی بر حفظ قانون اساسی فعلی و مخالفت با هرگونه تغییر در نظام سیاسی عراق تاکید کردهاند (4).
بر خلاف گروههای کردی و سنی، دیدگاه واحدی در میان شیعیان در مورد ایده تغییر نظام سیاسی این کشور وجود ندارد. در این میان، برخی شخصیتهای برجسته شیعی در عراق با اشاره به عدم کارآمدی نظام پارلمانی برای رفع بحرانهای امنیتی و بنبست سیاسی معتقدند نظام پارلمانی مناسب شرایط فعلی عراق نیست و ریاستی شدن نظام سیاسی این کشور ضروری است. در این رابطه، «ابراهیم جعفری» در سالهای گذشته با اشاره به حاکمیت تفکر باندبازی در پارلمان عراق و عدم تجربه کافی پارلمانی در کشور متبوعش، خواستار انتخاب رییس جمهوری عراق به شیوه آرای مستقیم مردم شد. وی با اشاره به تعلل در پارلمان عراق برای انتخاب مقامات اجرایی و ارشد کشور تاکید دارد نظام پارلمانی به لحاظ کارکرد ملی از کارنامه خوبی برخوردار نیست (5). همچنین نوری المالکی به عنوان یکی از رهبران ائتلاف قانون و حزب الدعوه با انتقاد از مشکلات و ناکارآمدی نظام پارلمانی به ویژه در مواجهه با بحرانهای سیاسی و امنیتی معتقد است تغییر نظام سیاسی این کشور برای برقراری ثبات و امنیت در کشور ضروری است. همچنین برخی شخصیتهای شیعی همسو با مالکی با انتقاد از دموکراسی توافقی فعلی عراق از پیشنهاد ریاستی شدن نظام سیاسی عراق استقبال کردهاند. اما در مقابل این جریانهای اصلی شیعی، گروههای دیگر شیعه نظیر صدر به رهبری مقتدا صدر مخالفت خود را با ریاستی شدن نظام سیاسی عراق اعلام کردهاند. مقتدا صدر در واکنش به این ایده تاکید کرد که تنها مقصود از مطرح شدن آن، فرمانروایی شخصی واحد بر عراق و مردم آن است (6).
فرصتها و تهدیدات نظام پارلمانی برای عراق
نظام سیاسی پارلمانی دارای مزایای سیاسی برای عراق در شرایط فعلی و با ترکیب جمعیتی و فرهنگی کنونی است. در درجه نخست نظام پارلمانی موجب حضور نمایندگان تمامی گروههای سیاسی در ساختار قدرت شده است به گونه‌ای که نمی‌توان هیچ کدام از گروهها را در ترکیب دولت عراق نادیده گرفت و این فرصتی برای این کشور از نظر معیارهایی نظیر دموکراسی است. همچنین مشارکت اقلیتها در نظام پارلمانی مزایای سیاسی نیز دارا می‌باشد؛ زیرا مشارکت ندادن آنها می‌تواند به کناره‌گیری آنها از روند سیاسی و حرکت به سوی جدایی و تجزیه منجر شود.
اما نظام سیاسی کنونی تهدیدات و چالشهایی نیز برای عراق داشته و دارد. طولانی و پیچیده بودن روند تشکیل دولت با توجه به ائتلاف‌های سیاسی و نتایج انتخابات از مهمترین تهدیدات سیاسی نظام پارلمانی در عراق است. زیرا ورود گروههای سیاسی مختلف در پارلمان عراق کسب توافق برای انتخاب مقامات ارشد کشور و تشکیل دولت را با مشکلات جدی مواجه کرده است. علاوه بر این، دولت برآمده از پارلمان عمدتا ائتلافی و ضعیف بوده و فاقد اقتدار کافی برای مواجهه با بحرانهای امنیتی ظهور است. این موضوع بخصوص در دوران کنونی و سال 2008 نمود عینی خود را نشان داد. علاوه بر این، بروز بنبست سیاسی و بیثباتی نیز از پیامدهای نظام پارلمانی برای عراق است. زیرا در صورت بروز اختلاف میان احزاب ائتلافی حاکم و یا اختلاف میان دولت تحت رهبری شیعیان با پارلمان تحت رهبری سنیها، بنبست و بحران سیاسی کشور را دچار وقفه میکند (7).
فرصتها و تهدیدات نظام ریاستی برای عراق
همانطور که حامیان ایده نظام ریاستی در عراق بیان کردهاند، برقراری نظام ریاستی با دولت مرکزی قوی و دارای اقتدار در همه کشور می‌تواند تنها راهکار حل بحرانهای امنیتی کنونی این کشور به شمار آید. همچنین چنین نظامی ظرفیت ایجاد ثبات سیاسی در عراق را خواهد داشت. علاوه بر این، در صورت رهبری این کشور از سوی یک رئیس جمهور دارای اختیار در قالب نظام ریاستی، وی قدرت تصمیم‌گیری در موضوعات مختلف را خواهد داشت و دیگر شاهد بروز بنبست سیاسی در میان مراکز مختلف قدرت و میان احزاب گوناگون در این کشور در چارچوب نظام پارلمانی نخواهیم بود. اما برای بررسی فرصتها و تهدیدات نظام ریاستی برای عراق باید به وضعیت سیاسی و ترکیب قومی- مذهبی این کشور توجه کرد. فقدان سنت دیرینه دموکراسی در عراق و الگوی فرقه‌ای رای‌دهی در انتخابات در این کشور زمینه بروز چالشهایی در صورت برقراری نظام ریاستی را در عراق فراهم خواهد کرد. اولین تهدید در این رابطه با توجه به الگوی رای‌دهی فرقه‌ای در این کشور، حفظ قدرت در اختیار اکثریت و نگرانی از عدم رعایت حقوق اقلیت خواهد بود. علاوه بر این، احتمال بروز خودکامگی و دیکتاتوری نیز یکی دیگر از تهدیدات احتمالی نظام ریاستی در عراق با توجه به تجربه اندک دموکراسی در این کشور است (8).
گزینه مطلوب برای آینده عراق
دیدگاه هر یک از گروههای سیاسی عراقی (شیعی، سنی و کردی) نسبت به نوع نظام سیاسی این کشور و ایده تغییر نظام پارلمانی به ریاستی را پیش از هر چیز در منافع آنها در هر یک از این نظامها باید جستجو کرد. البته نوع و کیفیت این دیدگاهها و مواضع نیز در میزان جمعیت، قدرت و اختیارات کنونی آنها و رویکرد خاص برخی نخبگان سیاسی در هر یک از این گروهها ریشه دارد. از آنجا که طبق ویژگیهای نظام ریاستی، در صورت تغییر نظام سیاسی عراق از پارلمانی به ریاستی، قدرت اجرایی این کشور در اختیار رئیس جمهوری قرار خواهد گرفت که با رای مستقیم مردم انتخاب خواهد شد، و دولت نیز بر خلاف نظام پارلمانی مرکب از اکثریت پیروز (شیعیان) در انتخابات خواهد بود، طبیعتا گروههای سیاسی با جمعیت کمتر از جمله کردها و سنیها مخالف چنین تغییری خواهند بود. هر چند همه گروهها و شخصیتهای شیعی نیز موافق ریاستی شدن نظام سیاسی این کشور نیستند.
صرف‌نظر از توجه به تاثیرگذاری معیار منافع در نوع واکنش هر یک از گروهها به ایده تغییر نظام سیاسی، بررسی مطلوبیت هر یک از نظامهای پارلمانی و ریاستی برای هر کشور به ویژه عراق به شرایط سیاسی- امنیتی، وضعیت جغرافیایی و ترکیب و وضعیت قومی و فرهنگی آن بستگی دارد. در این راستا با توجه به بحرانهای سیاسی- امنیتی کنونی عراق که برخی نظیر بنبست و بیثباتی سیاسی ریشه در معایب نظام پارلمانی داشته و برخی دیگر مانند کیفیت مواجه با داعش ریشه در ناکارآمدی مناسب نظام پارلمانی برای حل و مدیریت بحران دارند، منتقدان نظام پارلمانی در عراق معتقدند در شرایط کنونی نظام پارلمانی نظام مطلوب عراق نمی‌باشد. این گروه با تاکید بر اولویت امنیت بر آزادی و ثبات سیاسی بر دموکراسی در بررسی کارویژه‌های نهاد دولت، ادعا می‌کنند در صورت وجود یک نظام ریاستی، دولت عراق کارآمدی بهتری برای مقابله با چالشهای کنونی خواهد داشت. اما برخلاف دیدگاه این گروه و با توجه به ویژگیهای نظام ریاستی و ترکیب قومی- مذهبی عراق، این موضوع اجتناب‌ناپذیر است که وجود یک نظام سیاسی ریاستی در عراق هر چند ممکن است انسجام و استحکام بیشتری در برخورد با بحرانها داشته باشد ولی با نادیده انگاشتن دیگر گروههای سیاسی در ساختار قدرت زمینه بروز تنش و بحران را فراهم میکند. شاید نظام سیاسی به ظاهر حلال ناامنی‌ها باشد اما به دلیل مانع ایجاد کردن در مقابل مشارکت گروههای قومی مذهبی کم جمعیت‌تر، نمیتواند ریشه‌های بحران را از میان ببرد بلکه موجب تقویت زمینه‌های بحرانهای جدیدتر خواهد شد.
علاوه بر این، ایده تغییر نظام پارلمانی به نظام سیاسی نیز در مقطع کنونی منجر به اجرای بهتر کارویژه‌های نهاد دولت در عراق نخواهد شد. زیرا در صورت تغییر نظام سیاسی عراق در شرایط حساس کنونی این امکان وجود دارد که نه تنها مشکلات اصلی یعنی نوع مواجهه با بحران امنیتی و بیثباتی رفع نشود، بلکه هرگونه تغییر نظام در شرایط جاری ممکن است با تهدیدات بیشتر و بیثباتی طولانی‌تر همراه گردد.
منابع:
1- http://irdiplomacy.ir/fa/page/4646
2- برای مطالعه بیشتر رجوع شود به: قاضی شریعت پناهی، ابوالفضل (1392)، بایسته‌های حقوق اساسی، تهران: میزان
3- The Role of Kurds in Iraqi Politics, http://www.cfr.org/iraq/role-kurds-iraqi-politics/p9615
4- Iraq’s Sectarian Crisis: A Legacy of Exclusion, http://carnegie-mec.org/2014/04/23/iraq-s-sectarian-crisis-legacy-of-exclusion
5- http://boro.niazerooz.com/hot-keys/23119
6- http://www.farsnews.com/newstext.php?nn=13940412000779
7- "انتخابات پارلمانی عراق؛ نتایج و پیامدها"، معاونت پژوهشهای سیاست خارجی مرکز تحقیقات استراتژیک، فروردین 1389، قابل دسترس در:
http://www.csr.ir/departments.aspx?abtid=01&depid=44&semid=410
8-http://irdiplomacy.ir/fa/page/4646
هادی زرگری
ارسال نظر