نحوه طی«مسیر پیش بینی شده قانونی» برجام چیست؟

پایگاه خبری تحلیلی «پارس»- دکتر جلیل محبی(حقوق دان)-پس از پایان مذاکرات هسته ای, وظیفه قوه مجریه در عرصه بین المللی و مراوده و مذاکره با دول خارجی به اتمام رسیده و اینک نوبت نهادهای قانونی داخلی است که نتیجه این سند بین المللی را بررسی و حسب تایید یا رد کنند.

درصورتی که مسئله هسته ای با امنیت کشور و منافع کلان آن گره نخورده باشد, مسیر عادی قانونی که در اصول 77 و 125 قانون اساسی به شرح زیر است:

1.امضاء سند بین المللی توسط نماینده دولت و دول خارجی

2.تصویب سند به عنوان یک لایحه در هیات وزیران و ارسال به مجلس شورای اسلامی

(اصل‏ هفتاد و چهارم: لوایح‏ قانونی‏ پس‏ از تصویب‏ هیأت‏ وزیران‏ به‏ مجلس‏ تقدیم می‏ شود و طرحهای‏ قانونی‏ به‏ پیشنهاد حداقل‏ پانزده‏ نفر از نمایندگان‏، در مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ قابل‏ طرح‏ است‏.)

3. بررسی در مجلس

(اصل‏ هفتاد و هفتم: عهدنامه‏ ها، مقاوله‏ نامه‏ ها، قراردادها و مؤافقت‏ نامه های‏ بین‏ المللی‏ باید به‏ تصویب‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ برسد.

4.ارسال به شورای نگهبان

(اصل‏ نود و چهارم: کلیه‏ مصوبات‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ باید به‏ شورای‏ نگهبان‏ فرستاده‏ شود. شورای‏ نگهبان‏ موظف‏ است‏ آن‏ را حداکثر ظرف‏ ده‏ روز از تاریخ‏ وصول‏ از نظر انطباق‏ بر موازین‏ اسلام‏ و قانون‏ اساسی‏ مورد بررسی‏ قرار دهد و چنانچه‏ آن‏ را مغایر ببیند برای‏ تجدید نظر به‏ مجلس‏ بازگرداند. در غیر این‏ صورت‏ مصوبه‏ قابل‏ اجرا است‏.)

5.امضاء توسط رییس جمهور

(اصل یکصد و بیست و پنجم: امضای‏ عهدنامه‏ ها، مقاوله‏ نامه‏ ها، موافقت‏ نامه‏ ها و قراردادهای‏ دولت‏ ایران‏ با سایر دولتها و همچنین‏ امضای‏ پیمان‏ های‏ مربوط به‏ اتحادیه‏ های‏ بین‏ المللی‏ پس‏ از تصویب‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ با رئیس‏ جمهور یا نماینده‏ قانونی‏ او است‏.)

لکن در موضوع مذاکرات هسته ای ورود شورای عالی امنیت ملی به قضیه, سوالات و فروضی را در این باره مطرح نموده است که مطابق پاسخ های احتمالی ورود هریک از نهادهای شورای امنیت ملی و مجلس شورای اسلامی را محل بحث قرار می دهد. اجمالاً باید گفت متن برجام باید حداقل به تصویب یکی از این دو نهاد یا هر دو آنها برسد که ذیلاً این فروض را مورد بررسی قرار میدهیم.

فرض اول:

برخی بر آنند که به واسطه اینکه مصوبات شورای عالی امنیت ملی مستنداً به ذیل اصل 176 قانون اساسی باید به امضای رهبری برسد و با توجه به اینکه این امضاء مصوبه را به نوعی حکم حکومتی مبدل می سازد, و ورود قوای سه گانه در حکم حکومتی به علت حاکم بودن نظر ولایت امر ممنوع و خلاف اصل 57 قانون اساسی است ممنوع است، اصولاً مجلس حق ورود به مسئله برجام را نداشته و ورود شورای عالی امنیت ملی و امضای رهبری همان مسیر پیش بینی شده قانونی است.

این فرض به یک دلیل مورد قبول نیست.

وظایف شورای عالی امنیت ملی که در اصل 176 مصرح شده است. مطابق صدر این اصل:

به‏ منظور تأمین‏ منافع ملی‏ و پاسداری‏ از انقلاب‏ اسلامی‏ و تمامیت‏ ارضی‏ و حاکمیت‏ ملی‏ "شورای‏ عالی‏ امنیت‏ ملی‏" به‏ ریاست‏ رئیس‏ جمهور، با وظایف‏ زیر تشکیل‏ می‏ گردد.

‎‎‎‎‎‎1 - تعیین‏ سیاستهای‏ دفاعی‏ - امنیتی‏ کشور در محدوده‏ سیاستهای‏ کلی‏ تعیین‏ شده‏ از طرف‏ مقام‏ رهبری‏.

‎‎‎‎‎‎2 - هماهنگ‏ نمودن‏ فعالیت‏ های‏ سیاسی‏، اطلاعاتی‏، اجتماعی‏، فرهنگی‏ و اقتصادی‏ در ارتباط با تدابیر کلی‏ دفاعی‏ - امنیتی‏.

‎‎‎‎‎‎3 - بهره‏ گیری‏ از امکانات‏ مادی‏ و معنوی‏ کشور برای‏ مقابله‏ با تهدیدهای‏ داخلی‏ و خارجی‏.

همان گونه که از نام این شورا و وظایف قانونی آن هویداست این اصل به هر آنچه که امنیت کشور مربوط است می پردازد. درحالی که هر سند بین المللی وجوه متعددی دارد که باید مورد بررسی قرار گیرد و انحصاری در مسائل امنیتی ندارد. و این وجوه که در قانون اساسی تصریح شده اند باید در نهادی که وظیفه قانونی دارد مورد بررسی قرار گرفته و سپس به تایید شورای نگهبان برسد که در غیر این صورت متن برجام ممکن است آن دسته از اصول قانون اساسی را که به امنیتی و در حوزه صلاحیت شورای عالی امنیت ملی قرار ندارند رعایت نکرده باشد و قانون اساسی عملاً نقض گردد. برای مثال:

اصل ‏ یکصد و پنجاه و سوم مقرر داشته است: هر گونه‏ قرارداد که‏ موجب‏ سلطه‏ بیگانه‏ بر منابع طبیعی‏ و اقتصادی‏، فرهنگ‏، ارتش‏ و دیگر شؤون‏ کشور گردد ممنوع‏ است‏.

طبیعی است که بررسی مفاد برجام از منظر سلطه اقتصاد و فرهنگ کشور در حوزه وظایف شورای عالی امنیت ملی نیست و این مجلس و شورای نگهبان است که باید بر این موارد نظارت نمایند.

یا در اصل‏ یکصد و پنجاه و دوم قانون اساسی آمده است:  سیاست‏ خارجی‏ جمهوری‏ اسلامی‏ ایران‏ بر اساس‏ نفی‏ هرگونه‏ سلطه‏ جویی‏ و سلطه‏ پذیری‏، حفظ استقلال‏ همه‏ جانبه‏ و تمامیت‏ ارضی‏ کشور، دفاع‏ از حقوق‏ همه‏ مسلمانان‏ و عدم‏ تعهد در برابر قدرت‏ های‏ سلطه‏ گر و روابط صلح‏ آمیز متقابل‏ با دول‏ غیر محارب‏ استوار است‏.

و یا در بند هشت اصل 43 سلطه اقتصادی بیگانه بر کشور ممنوع شده است که هیچ یک از این موارد امنیتی و در حوزه صلاحیت شورای امنیت ملی نیست و باید در مجلس و شورای نگهبان مورد بررسی قرار گیرد.

علاوه بر موارد فوق نکته بسیار مهم و حائز اهمیت آن است که فرضاً  همه چارچوب های شرعی و قانون اساسی در متن برجام رعایت شده و این متن متنی باشد که همه اصول را رعایت کرده است. با وجود این فرض هم کنار گذاشتن مجلس شورای اسلامی خلاف قانون اساسی است زیرا مجلس به عنوان نمایندگان ملت می توانند به متنی که مغایر شرع و قانون اساسی نیست رای ندهند.

به عبارت دیگر مجلس حق رای دادن به سندی که مغایر شرع یا قانون اساسی است را ندارد و شورای نگهبان هم حافظ همین مسئله است لکن این بدان معنا نیست که موظف است به همه اسناد بین المللی خالی از موانع شرعی و قانون اساسی رای دهد. در واقع رای گیری در مجلس به معنای حفظ جنبه مردم سالارانه یک سند بین المللی نیز هست. لذا مجلس هم سلباً وهم ایجاباً باید به مسئله ورود کرده و سند را به رای نمایندگان ملت گذارد.

فرض دوم:

مطابق فرض دوم شورای عالی امنیت ملی وظیفه ای قانونی داشته که حین مذاکرات انجام داده است و همان گونه که وظیفه قوه مجریه در مذاکرات به پایان رسیده است وظیفه این شورا نیز به پایان رسیده و صرفاً مجلس و شورای نگهبان باید به متن تهیه و جمع بندی شده ورود و نظارت نمایند و مسائل برشمرده شده در فرض اول را بررسی کنند.

مطابق این فرض در طی مذاکرات راهبری و نظارت کلی بر نگارش متن برجام برعهده شورای عالی امنیت ملی و وظیفه اجرا کردن آن بر عهده وزارت خارجه بوده و رییس جمهور هم که ریاست هر دو این نهاد را به نحوی برعهده داشته است به نوعی وظیفه خود را انجام داده است. لذا دیگر حق و تکلیف ورود به متن برجام را ندارند. تفکیک قوا نیز به کمک این استدلالات این فرض می آید و بیان میدارد با توجه به آن که رییس جمهور رییس شورای عالی امنیت ملی است, نمی توان راهبری, اجرا و نظارت را به یک نهاد سپرد و بیان داشت که متنی که توسط وزیر منصوب رییس جمهور تهیه شده و توسط شورایی که خود او بر آن ریاست داشته راهبری و خط دهی شده است توسط همان شورا مورد نظارت قرار گیرد.

این فرض نیز مورد اشکال است.

اشکال این فرض آن است که شورای عالی امنیت ملی از منظر امنیت ملی به راهبری و تعیین خطوط اصلی متخذ از بیانات ولی فقیه به مسئله هسته ای ورود کرده است. لکن این به آن معنا نیست که این نظارت, نظارت استصوابی و در همه موارد و جزئیات بوده و هر آنچه در متن جمع بندی شده آورده شده است مطابق اصول و راهبردهای تهیه شده باشد و ممکن است در عمل برخی خطوط امنیتی مهم نادیده گرفته شده یا از آن غفلت شده باشد. به عبارت دیگر وظیفه ای که هنوز و پس از اتمام مذاکرات برعهده شورای عالی امنیت ملی است آن است که بر متن برجام نظارت کرده و ببیند راهبردهای امنیتی رعایت شده است یا خیر.

مضافاً بر مطلب فوق، باید افزود تعیین خطوط کلی توسط شورای عالی امنیت ملی به آن معنا نیست کل متن از لحاظ امنیتی مورد تایید باشد. چه بسا همه خطوط  و اصول کلی در جزئیات رعایت شده باشد لکن برایند متن و نگاه کلی به آن و ترکیب همه مسائل با هم مورد تایید امنیتی نباشد.

همچنین باید افزود ورود شورای عالی امنیت ملی در یک مسئله صلاحیتی است که از آن خود اوست و وقتی مسئله را امنیتی تشخیص داد نمی توان به استناد آن که مسئله در حوزه صلاحیتی نهادی دیگر (در اینجا مجلس شورای اسلامی) است، از ورود آن نهاد به مسئله ممانعت کرد.

باتوجه به نکات فوق ورود شورای عالی امنیت ملی هنوز ادامه دارد و وظیفه این شورا در مسئله هسته ای پایان نیافته است.

فرض سوم:

مطابق فرض سوم که به نظر نگارنده فرض صحیح همین فرض است، شورای عالی امنیت ملی و مجلس شورای اسلامی هر دو وظیفه نظارت بر متن برجام را بر عهده دارند.

بر اساس این فرض شورای عالی امنیت ملی از باب نظارت امنیتی و وظایف مندرج در اصل 176 به مسئله ورود میکند. و چنانچه متن برجام از منظر امنیتی مشکلی برای کشور ایجاد نمی نمود مجلس شورای اسلامی متن را در دستور کار قرار داده و سایر اصول قانون اساسی را بررسی کرده و در پایان رای گیری می کند و دست آخر نیز شورای نگهبان بر کل فرایند نظارت میکند.

به عبارت دیگر می توان چنین گفت که در این مسئله، شورای عالی امنیت ملی نهاد تخصصی است که متن برجام را از منظر امنیتی کرده و مجلس شورای اسلامی از نظر سیاسی، اقتصادی، فرهنگی، سیاست خارجی و امنیتی و هر آنچه که در قانون اساسی برشمرده شده است (از جمله اصل نهم) را بررسی می نماید و نظر شورای عالی امنیت ملی را به عنوان یک نهاد تخصصی صرفاً از این منظر مورد توجه قرار میدهد و در پایان مهر تصویب به عنوان نمایندگان ملت به آن میزند. در این مرحله شورای نگهبان به مسئله ورود کرده کل فرایند را از نگاه شرع و قانون اساسی نظارت میکند.

مطابق فرض سوم فرایند نظارت بر متن برجام به شرح زیر خواهد بود:

1.امضاء سند بین المللی توسط نماینده دولت با دول خارجی

2.بررسی در شورای عالی امنیت ملی از حیث امنیتی و وظایف مندرج در اصل 176

3.تصویب سند به عنوان یک لایحه در هیات وزیران و ارسال به مجلس شورای اسلامی

4.بررسی در مجلس از منظر همه اصول قانون اساسی و از باب تایید از جانب نمایندگان ملت

5.ارسال به شورای نگهبان

6.امضاء توسط رییس جمهور

در پایان ذکر این نکته نیز ضروری است که چنانچه حکم حکومتی در این قضیه موجود بود, مطابق اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی عمل میشد و نیاز به ورود قوای سه گانه در این مسئله دیده نمی شد.

لکن با عنایت به عبارت "مسیرقانونی پیش بینی شده" در نامه رهبر معظم انقلاب به ریاست محترم جمهور چنین برداشته میشود که چنین حکمی وجود ندارد و نهادهای قانونی مندرج در قانون اساسی علی الاصول باید حقوق و تکالیف خود را استیفاء و انجام دهند.