مصوبه غیرقانونی شورای پول و اعتبار باطل شد

یکی از صرافی‌ها با ارائه دادخواستی به دیوان عدالت اداری، خواستار ابطال مواد پنج، هشت و 45 و تبصره مواد 9، 11، 21 و 45 دستورالعمل اجرایی تاسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی‌ها مصوب 28 مرداد سال 93 شورای پول و اعتبار شده و در تبیین خواسته خود اعلام کرده است:

این دستورالعمل با توجه به زمان تصویب آن صرف نظر از صحت و سقم قانونی آن می باید ناظر به بنگاههای اقتصادی (صرافی) تازه تاسیس و در شرف تاسیس باشد، نـه در حـال تمدید چـه این کـه اثر قانون حسب ماده 4 قانون مدنی ناظر به آینده است و باید تمایز و تفاوت قائل بود در خصوص شرکتهای سابق با دارا بودن قریب به 50 سال سابقه کاری با شرکتهای در شرف تاسیس، لذا تعمیم این دستورالعمل مخالف نص صریح قانون است و این امر ضایع کننده و زایل کننده حق مکتسبه این شرکت و سایر شرکتهای مشابه است.

با توجه به منشاء مصوبه و مصوبات شورای پول و اعتبار و اختیارات این شورا که برگرفته از ماده 11 قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351 می باشد، اصولاً تعیین تکلیف در خصوص سرمایه لازم جهت ادامه فعالیت شرکتهای صرافی خارج از صلاحیت ذاتی این شورا بوده و وظیفه این شورا تشریح وظایف و اختیارات بانک مرکزی و تنظیم مقررات مربوط به معاملات ارزی است نه تعیین موارد دوگانه اعلامی معترض عنه لذا از این حیث این مصوبه در تضاد و خارج از موضوع و صلاحیت مندرج در قانون مذکور است.

عمده محل اعتراض، مواد 11 و 21 دستورالعمل معترض عنه است، که ماحصل آن، شرکت‌هایی است که اساس عملکرد آنها تعهد به نظام ارزی و پولی و بانکی و مقررات جاریه است و این امر حاصلی جز عدم امکان تمدید مجوز، تعطیلی و از کار افتادن چرخه اقتصادی در این صنف در سطح داخلی و خارجی و لطمات و خسارات عمده شخصی و ملی خواهد داشت و این امر نیز با روح و فلسفه اصول و قوانین جاریه از جمله اصل 44 قانون اساسی مغایرت دارد.

در این راستا آثار و تبعات مخرب و تالی فاسد این دستورالعمل در بررسی های تخصصی از جمله نامه مورخ 1393.10.17 کمیسیون ویژه حمایت از تولید و نظارت بر اجرای اصل44  قانون اساسی به شماره 70941/48/د و نامه مورخ 1393.8.7 کمیسیون تخصصی صنایع و معادن مجلس به شماره 57146/48/د در تایید خواست این شرکت و صنف صادر شده است که بذل توجه به آنها مبین حق نیست، اعتراض است.

در خاتمه نظر به اتمام ضرب الاجل تعیین شده جهت افزایش سرمایه و ضمانتنامه بانکی تا مورخ 1394.5.28 و عدم امکان تامین آن توسط این شرکت و تمامی شرکت‌های مشابه سطح کشور و در نتیجه توقف فعالیت و تعطیلی شرکت و خسارات عمده و غیر قابل جبران ناشی از اجرای این مصوبه مستند به موارد 34، 35 قانون دیوان عدالت اداری بدواً صدور دستور توقف مبنی بر توقف عملیات اجرایی مصوبه و سپس ابطال آن مورد استدعاست.

متعاقباً شاکی به موجب لایحه تکمیلی که به شماره 161 مورخ 1395.2.12 ثبت دفتر اندیکاتور هیئت عمومی شده، اعلام کرده است:

ماده 45 دستور‌العمل مبنی بر اجبار صرافی های دارای مجوز (پیش از تصویب دستورالعمل) به تطبیق با دستورالعمل جدید، خارج از اختیارات قانونی بانک مرکزی و بر خلاف ماده 4 قانون مدنی(در حقوق اداری اصلی عطف به ماسبق نشدن اعمالی اداری حاکمیت دارد  است) است. مطابق این اصل هرگاه عملی را انجام داده باشند سپس آیین نامه وضع شود نمی‌تواند اعمال قبلی مردم را باطل و افراد را در مقابل آن مسئول قلمداد کند. این اصل می‌گوید قوانین و مقررات اثر قهقرائی ندارد مگر ترتیبات دیگری در قانون پیش بینی شده باشد و مقام اداری به هیچ وجه حق عطف به ماسبق کردن قوانین بجز موارد ماذون از قبل مقنن باشد را نخواهد داشت.

ماده 5 ماده 5 دستورالعمل که با سوء استفاده از وضعیت اقتصادی مسلط شرکتهای سهامی خاصی (متعلق به بانکها) از طریق اعضاء مجوز تاسیس شعبه که منجر به اخلال در رقابت است موجبات تسلط شرکت‌های سهامی خاص متعلق به بانک‌ها را بر بازار ارز و صرافی فراهم می آورد ناقض قسمت (ط) بند (2) و بند(4) ماده 45 از فصل نهم قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم(44) قانون اساسی موضوع تسهیل رقابت و منع انحصار، است.

ماده 52- همان موضوع ممنوعیت اعطا امتیاز که موجب اخلال در رقابت خواهد شد.

بند 2 از ماده 8 و ماده 11 و ماده 21 مبنی بر تودیع نقدی سرمایه و ارائه گواهی مسدودی از بانکها، موضوع افزایش 20 برابری سرمایه ارائه ضمانتنامه بی قید و شرط، مغایر با قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی است. (موضوع فروش اجباری از طریق اجبار شرکتهای تضامنی به خرید خدمت از رقبا خود (صرافی بانکها)

پاسخ بانک مرکزی به شکایت صرافی

در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره 37098/95 مورخ 1395.2.9 توضیح داده است که:

مجوز فعالیت اعطایی به صرافی ها، به طور دائمی نبوده بلکه پس از انقضای مدت اعتبار، صرافی مربوطه جهت ادامه فعالیت مکلف است به استناد بند 1ماده 96 قانون برنامه پنجم توسعه و تبصره 2 ماده 7 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز نسبت به تمدید مجوز فعالیت اقدام کند و در غیر این صورت عملکرد صرافی مربوطه در زمینه خرید و فروش یا حواله ارز به استناد بند «خ» ماده2 و بند ت ماده 18 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، به منزله قاچاق ارز محسوب می‌شود. بنابراین اجازه فعالیت صرافی تا مدت مندرج در مجوز معتبر بوده و پس از انقضای مجوز فعالیت، صرافی مربوطه دیگر حق فعالیت نداشته و بر این اساس حق مکتسبه ای برای وی وجود ندارد تا منوط کردن اعطای مجدد مجوز فعالیت به رعایت شروطی دیگر، مغایر با حق مکتسبه پیشین و یا عطف بماسبق کردن قانون تلقی شود. در واقع با توجه به این که مقررات دستورالعمل ناظر بر آتیه است یعنی در خصوص صرافی‌هایی که تاکنون تاسیس نشده‌اند اعمال شده و در خصوص صرافی های دارای مجوز، شش ماه مهلت تطبیق با ضوابط و یک سال مهلت تامین سرمایه اعطا می‌کند. در واقع ناظر به آینده و در تطابق کامل با ماده 4 قانون مدنی است.

مبنای اختیارات شورای پول و اعتبار کشور ماده 18 قانون پولی و بانکی کشور است. بر اساس صدر این ماده شورا برای مطالعه و اتخاذ تصمیم درباره سیاست کلی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و نظارت بر امور پولی و بانکی کشور عهده دار وظایف زیر است: ...، 3- رسیدگی و تصویب آیین نامه های مندرج در این قانون 4- اظهار نظر در مسائل بانکی، پولی و اعتباری کشور ... و هر موضوع دیگری که از طرف دولت به شورا ارجاع می شود. ... 6- اظهار نظر در باره هر موضوعی که از طرف رئیس کل بانک مرکزی در حدود این قانون به شورا عرضه می شود.

ضمناً با توجه به این که قانونگذار به موجب فراز انتهایی تبصره 1ماده 96 قانون برنامه پنجم توسعه، ثبت تغییرات نهادهای پولی و اعتباری از جمله صرافی ها را منوط به اخذ مجوز از بانک مرکزی کرده، تالی منطقی پذیرش این شرط قانونگذار، این است که بانک مرکزی ( و شورای پول و اعتبار به عنوان رکن تقنینی این بانک) را صالح به اظهار نظر در خصوص کلیه موارد قابل تغییر از جمله سرمایه صرافی بدانیم.

اصل 44 قانون اساسی مربوط به تعیین بخشهای مختلف نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران ( دولتی- تعاونی و خصوصی) و قانون و مقررات مربوط به سیاستهای اصل مذکور ناظر به اجازه واگذاری برخی فعالیتها و بنگاههای دولتی از جمله بانکداری به بخش خصوصی است. با توجه به این که فعالیت صرافی هیچ گاه در زمره فعالیتهای در انحصار دولت نبوده و تعیین ضوابط عملکرد فعالان در این حوزه صرفاً جهت حفظ حقوق مردم و ضابطه مند کردن فعالیت صرافان بوده و به منزله ورود دولت جهت انحصار این فعالیت اقتصادی نمی باشد، نتیجتاً از شمول اصل 44 و قوانین و مقررات مربوط به اصل مذکور خارج بوده و با توجه به عدم وحدت موضوع، اساساً و منطقاً نمی تواند تعارض و مغایرتی با اصل مذکور داشته باشد.

ضمناً خاطر نشان می سازد علی رغم انقضای مهلت تعیینی در دستورالعمل برای تکمیل سرمایه، در صورت تامین مابه التفاوت سرمایه مقرر، تطبیق عملکرد و رعایت کلیه مواد دستورالعمل و احراز آنها از سوی این بانک، کماکان مجوز فعالیت صرافی های ذی ربط تمدید خواهد شد. بنابراین صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای دستورالعمل مورد اعتراض، به لحاظ عدم ورود خسارت به صرافی های مربوطه فاقد موضوعیت است.

ابطال ماده 45 مصوبه شورای پول و اعتبار

در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پرونده در هیئت تخصصی اقتصادی، مالی و اصناف دیوان عدالت اداری مطرح شد و این هیئت در خصوص خواسته شاکی مبنی بر ابطال مواد 5، 8، تبصره ماده 9، 11 و 21 دستورالعمل اجرایی تاسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی ها مصوب 1393.5.28 شورای پول و اعتبار، به موجب دادنامه شماره 34 مورخ 1395.3.10 رأی به رد شکایت صادر کرده و رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

در خصوص تقاضای ابطال ماده 45 دستورالعمل مذکور، پرونده در دستور کار هیئت عمومی قرار گرفت که در نهایت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شرح ذیل تصمیم گرفت:

حکم مقرر در ماده 45 دستورالعمل اجرایی تاسیس، فعالیت و نظارت بر صرافی ها مصوب 1393.5.28 شورای پول و اعتبار، هم صرافی‌هایی را در بر می‌گیرد که مدت زمان مجوز فعالیت آنها هنوز منقضی نشده است و هم صرافی‌هایی را که مدت زمان مجوز فعالیت آنها منقضی شده است. نظر به این که تعمیم شرایط ماده 45 دستورالعمل به صرافی هایی که مدت زمان مجوز فعالیت آنها هنوز منقضی نشده است، مغایر حق مکتسب اشخاصی است که بر اساس دستورالعمل های مربوط برای آنها مجوز فعالیت صادر شده است، بنابراین اطلاق ماده 45 دستورالعمل معترضٌ‌به با استناد به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.

رأی دادی جانم به قربانت ولی حالا چرا

دیوان عدالت اداری در حالی این حکم را صادر کرده که مهلت یکساله شورای پول و اعتبار به صرافی‌های دارای مجوز برای افزایش سرمایه، 28 مرداد سال 94 پایان یافته و بر این اساس، آن دسته از صرافی‌هایی که مجوز داشتند اما توانایی افزایش سرمایه تا مهلت یاد شده را نداشتند، لغو مجوز و تعطیل شدند. آن دسته هم که مجوز داشتند، مجبور شدند به اجبار این مصوبه غیرقانونی، سرمایه خود را در کلان شهرها به چهار میلیارد تومان و در شهرستان‌ها به دو میلیارد تومان افزایش دهند.

اگر آئین‌نامه، دستورالعمل یا بخشنامه‌ای خلاف قانون صادر شده باید هر چه زودتر ابطال شود تا مردم متضرر نشوند. حالا چه کسی باید پاسخگوی آن دسته از صرافی‌هایی باشد که به موجب این مصوبه غیرقانونی، تعطیل یا ورشکست شدند.

جالب اینکه این دومین حکم دیوان عدالت اداری در چند هفته اخیر است که به نوعی پس از اینکه «کار از کار گذشته» صادر می‌شود. در بحث مسکن مهر نیز دیوان عدالت اداری، مصوبه سال 89 کارگروه مسکن مهر را که بر اساس آن به پروژه‌های مسکن مهر در مرحله سفت‌کاری پایان کار داده می‌شد را ابطال کرد.

این حکم در حالی صادر شد که بسیاری از متقاضیان مسکن مهر، واحدهای خود را بر مبنای مصوبه یاد شده، یا ایراد و اشکالات فراوان تحویل می‌گرفتند و متحمل هزینه می‌شدند. به نوعی حکم دیوان عدالت اداری در حق متقاضیان مسکن مهر، نوشدارو بعد از مرگ سهراب بود.

البته شاید دیوان عدالت اداری هم در این ارتباط بی‌تقصیر باشد زیرا بر خلاف حجم بالای پرونده‌های وارده، از نظر نیروی انسانی در مضیقه به سر می‌برد و قطعاً به روز کردن رسیدگی‌ به شکایت‌ها، دشوار و مستلزم تامین نیروی انسانی مورد نیاز است. مسئله جذب قضات جدید از جمله مواردی که جا دارد در لایحه برنامه ششم توسعه به طور جدی پیش‌بینی شود تا مشکل نیروی انسانی در دستگاه قضا از جمله دیوان عدالت اداری حل شود و در نهایت مردم متضرر نشوند.