چرا قانون حفظ اراضی کشاورزی لازم است؟

اولین قانون خاص برای حفاظت از اراضی زراعی و باغ‌ها 31 خرداد سال 1374 از سوی مجلس شورای اسلامی و با عنوان قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها تصویب و پس از تایید شورای نگهبان برای اجرا به دولت ابلاغ شد.

یک دهه بعد با هدف رفع خلاءها و موانع اجرایی قانون و لزوم تشدید مجازات متخلفان، طرح اصلاح آن در آبان ماه سال 1385 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. اما این اصلاحیه هم به دلیل خلاءهای موجود، ناکارآمدی و برداشت‌های متفاوت و سلیقه‌ای از قانون، بازدارندگی لازم را نداشت و راه را برای قانون‌گریزی‌های سازمان یافته و تخلفات ریز و درشت باز کرد.

در دولت‌های گذشته هم به دلایل مختلف اراده جدی برای صیانت از این بخش از منابع پایه و سرمایه‌های ملی کشور نیز وجود نداشت و مساله حفاظت از اراضی عملا رها شده بود، روند تغییرکاربری و نابودی زمین‌های کشاورزی، طی یک دهه گذشته با شدت بیشتری به صورت تصاعدی به به افزایش گذاشت و سطح وسیعی از اراضی حاصلخیز کشور از چرخه تولید خارج شد.

با توجه به اهمیت موضوع اصلاح این قانون از سالهای پایانی فعالیت مجلس هشتم در دستور کار جمعی از نمایندگان قرار گرفت اما با پایان فعالیت این دوره و آغاز دوره نهم مجلس شورای اسلامی بررسی اصلاح قانون مذکور با جدیت بیشتری از سوی این نمایندگان دنبال و طرح اصلاح آن در مردادماه سال 1391 با امضای 30 تن از نمایندگان به هیات رئیسه مجلس ارائه و به کمیسیون کشاورزی آب و منابع طبیعی به عنوان کمیسیون اصلی و کمیسیون‌های فرعی دیگر ارجاع شد.

طرح اولیه در همان سال طی جلسات متعدد کمیسیون و پس از اخذ نظرات و بررسی‌های کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس و کارشناسان دستگاههای اجرایی و نظارتی ذی نقش بررسی و تصویب شد که گزارش کمیسیون فروردین سال 1392 به هیئت رئیسه تحویل و اعلام وصول شد.

با توجه به آنچه گفته شد بررسی‌ها و مطالعات نمایندگان محترم مجلس و اعضای کمیسیون و کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس برای اصلاح این قانون پیشینه‌ای حداقل 5-6 ساله دارد و به دوران فعالیت مجلس هشتم و اوایل آغاز کار دوره نهم بازمی‌گردد که تاکنون این بررسی ها و مطالعات ادامه داشته است. از این رو طرح این موضوع که این طرح به صورت عجولانه و بدون مطالعه تهیه و تصویب شد موضوعیت ندارد.

طی سالهای اخیر، مقام معظم رهبری در چندین نوبت بر ضرورت جلوگیری از نابودی زمین‌های کشاورزی و حفاظت از مزارع و باغ‌ها و لزوم بازنگری در برخی قوانین و مقررات این حوزه، افزایش نظارت‌ها و لزوم جرم انگاری تخلفات حوزه زمین در قوانین» تاکید فرموده‌اند. در راستای منویات معظم‌له به ویژه بیانات 17 اسفند سال 1393، نمایندگان ارائه کننده طرح بر اصلاح این قانون و همچنین بازنگری در متن پیشنهادی مصمم شدند.

از این رو از ابتدای سال 1394، با هدف تجمیع و یکپارچه شدن کلیه قوانین و مقررات حوزه اراضی کشاورزی و جرم انگاری شفاف تخلفات و برخورد مجدانه با ساخت و سازهای غیر قانونی در زمین‌های زراعی و باغ‌ها، با بررسی و مطالعه دقیق تمامی جوانب موضوع، اصلاح این قانون و بازنگری در طرح اولیه، بار دیگر در دستور کار قرار گرفت که ضمن رعایت نظریه تفسیری شورای محترم نگهبان در خصوص اصل 85 قانون اساسی منجر به ارائه طرح «قانون حفظ اراضی کشاورزی جمهوری اسلامی ایران» شد.

در آذرماه سال گذشته اکثریت نمایندگان مجلس مصوب کردند که رسیدگی و تصویب این طرح مطابق اصل 85 به کمیسیون کشاورزی، آب و منابع طبیعی تفویض شود. با این مصوبه کمیسیون، به سرعت جلسات بررسی کلیات آن را تشکیل و کارگروهی متشکل از 5 تن از نمایندگان عضو، مسئول بررسی جزییات طرح و دریافت نظرات صاحبنظران، دستگاهها و جمع‌بندی پیشنهادها شدند.

با برگزاری مجموعه جلساتی با حضور نمایندگان قوای سه‌گانه و تمامی دستگاههای اجرایی و نظارتی ذی نقش و مرکز پژوهش‌های مجلس پیشنهادهای کارشناسی و قضایی متعدد و ایرادهایی که به طرح وجود داشت، اخذ، بررسی و جمع‌بندی شد و موارد منطبق با اهداف قانون برای گنجاندن در متن نهایی به کمیسیون ارائه شد.

هدف اصلی و مهم این طرح تجمیع و یکپارچه کردن کلیه قوانین و مقررات حوزه اراضی کشاورزی و جرم‌انگاری شفاف تخلفات و برخورد مجدانه و واقع‌گرایانه با ساخت و سازهای غیرمجاز در زمین‌های زراعی و باغ‌ها و تمرکز قوانین و مقررات متعدد مرتبط با زمین‌های کشاورزی ذیل چتر یک قانون واحد و جامع بوده است.

با توجه به این هدفگذاری، در طرح اولیه، مواد و مفادی برای تعیین تکلیف تداخلات موجود میان اراضی کشاورزی و اراضی ملی، اختلافات مالکیتی، تصرفات دهه‌های گذشته، ساخت و سازهای غیرمجاز برجای مانده از سالهای پیش و همچنین تعمیم شمولیت حفاظت زمین‌های کشاورزی به همه اراضی از جمله زمین‌های زراعی و باغ‌های واقع در محدوده شهرها و روستاها نیز پیش بینی و تلاش شد که با دریافت نظرها، ایرادها و پیشنهادهای کارشناسان تمامی حوزه‌های ذی‌نقش در حوزه مدیریت زمین طرح نهایی ضمن از این جامعیت برخوردار باشد .

به طور کلی برخی از ویژگی‌ها و نقاط برجسته این طرح را می توان به این شرح دسته‌بندی کرد:

1-  در جهت تاکیدات متعدد مقام معظم رهبری در خصوص لزوم جرم انگاری تخریب محیط زیست و لزوم حفظ اراضی و باغ‌های کشاورزی کشور و جلوگیری ازتغییرکاربری‌ غیرمجاز و خرد شدن مزارع و باغها اهرم‌های اجرایی و نظارتی بازدارنده پیشگیرانه، واقع‌گرایانه و قانونی از جمله ایجاد یگان انتظامی ویژه حفاظت اراضی کشاورزی، بهبود ساختار دستگاه حاکمیتی متولی حفاظت از اراضی، تعیین جرایمی تا سه برابر ارزش بنای احداث شده برای متخلفان، تخریب و قلع و قمع ساخت و سازهای غیر مجاز و سایر محدودیت‌های اجتماعی و برخوردهای قضایی منطبق با قوانین عمومی کشور برای متخلفان در نظر گرفته شده است.

2- به طور کلی اراضی هدف این طرح کلیه زمین‌های کشاورزی کشور شامل تمامی مزارع، باغ‌ها و عرصه‌های دامپروی و آبزی پروری که به لحاظ مالکیتی متعلق به اشخاص و تابع قوانین مرتبط از جمله قانون اصلاحات ارضی، قوانین واگذاری زمین، مستثنیات اراضی ملی، کشت موقت و ... هستند تعیین شده و اصولا این طرح قانونی به هیچ وجه متعرض اراضی ملی و منابع طبیعی کشور نشده و در مواد متعدد آن هم کمترین ورودی به عرصه‌های منابع طبیعی کشور نداشته است.

در مواردی نیز که با برداشت‌های خاص برخی کارشناسان چنین شائبه ای وجود داشته(از جمله بند مربوط به تصرفات در اراضی ملی) با دریافت نظرات دستگاه‌ها این موارد با هدف رفع دغدغه‌های موجود به طور کامل اصلاح شده است.

3-  قوانین موجود تمایز مشخصی بین کشاورزان و روستاییان و افراد سودجویی که با تصرف و تخلف در اراضی کشاورزی و زمین خواری به دنبال اهدافی دیگر هستند، قائل نشده که این رویه در مواردی باعث ایجاد موانع و سخت گیری‌هایی برای توسعه کشاورزی و تامین نیازهای روستائیان می‌شود.

با اصلاح قانون، شرایط برای تولیدکنندگان واقعی بخش کشاورزی و روستاییان تسهیل‌شده و و ضمن شفاف سازی ضوابط و مقررات، موانع رفع شده است.

4- یکی از خلاءها و ایرادات اساسی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها شفاف نبودن ضوابط و مصادیق تغییرکاربری‌های مجاز و غیرمجاز و سلیقه ای شدن برداشت ها از قانون در مراجع قضایی و دستگاههای اجرایی و ارائه‌کننده مجوزها و خدمات بود.

در این طرح تلاش شده است ضوابط صدور مجوزهای تغییر کاربری و مصادیق تغییرکاربری غیرمجاز به طور دقیق و شفاف مشخص و تصریح و شرایط برای وحدت نظر دستگاههای اجرایی و قضایی فراهم شده و از برداشت‌های متفاوت از مفاد قانون جلوگیری شود.

5-  یک ایراد بزرگ موجود در قوانین موجود عدم توجه به کیفیت زمین، خاک و منابع آبی برای صدور مجوز تغییرکاربری اراضی است. در این طرح با توجه به کیفیت و درجه بندی خاک کشاورزی، الگوی کشت، وضعیت تجهیز و نوسازی اراضی و باغها و منابع آبی ممنوعیت ها و محدودیت‌های دقیقی وضع و شرایط برای حفظ زمین‌های آبی حاصلخیز (درجه 1 و 2)، اراضی نوسازی شده و باغ‌ها فراهم شده است.

6- الزام به اجرای برنامه آمایش سرزمین، حدنگاری اراضی کشاورزی و صدور اسناد زمین‌های کشاورزان از جمله دیگر خلاءهای بزرگ برای حفظ و ساماندهی اراضی است. با اصلاح این قانون سازوکار آمایش اراضی کشاورزی، حدنگاری و صدور اسناد زمین‌های کشاورزی و جلوگیری از بروز اختلافات حقوقی بین مردم و دولت تعیین و تصریح شده است.

7- وضعیت حفظ اراضی کشاورزی واقع در مناطق آزاد، حریم و محدوده شهرها و روستاها و نصاب تفکیک اراضی کشاورزی در قوانین مشخص نبوده و به دلیل خلاء‌های قانونی و تفاسیر متعدد، بخش وسیعی از شالیزارها، مزارع گندم و باغ‌های واقع در اراضی مناطق آزادی مانند انزلی و اروند، باغ‌های بزرگ شهرهایی مانند تهران، شیراز،کرج، تبریز وزمین‌های کشاورزی روستاهایی مانند حیران، زیارت و ... نابود شده است.

با توجه به این مهم، در ‌طرح وضعیت حفاظت این اراضی نیز تعیین تکلیف شده و با بسته شدن منافذ سواستفاده و رفع تناقضات قانونی موجود می توان از خردشدن و تغییرکاربری این دسته از اراضی با تفاسیر مختلف جلوگیری کرد.

8- به‌رغم بررسی‌ها و مطالعات چندساله کارشناسان، باتوجه به دغدغه‌های مطرح شده از سوی دستگاه‌های متولی شهرسازی و مدیریت شهری و اصرار بر عدم شمول این طرح بر اراضی واقع در محدوده‌ شهرها و روستاها در متن نهایی،باغ‌ها و مزارع واقع در محدوده شهر و روستا از شمول قانون حذف و صرفا حفاظت شهرداری ها و دهیاران از این باغها و اراضی تصریح شده است.