دفاع مرکز پژوهش‌های مجلس از کلیات طرح قانون بانک مرکزی

در همین راستا مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به مقایسه تطبیقی گزارش شور اول و گزارش شور دوم متن طرح قانون بانک مرکزی پرداخت است که متن گزیده آن را در ادامه می‌خوانید:

متن نهایی گزارش شور دوم طرح «مسئولیت، اهداف، ساختار و وظایف بانک مرکزی» به شماره ثبت 58، که در حال حاضر به صحن علنی ارسال شده، نسبت به متن اولیه شور اول تغییراتی داشته است. با توجه به اینکه در گزارش مرکز پژوهش ها با عنوان «اظهارنظر کارشناسی درباره طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران؛ قسمت بانک مرکزی» به شماره مسلسل ۱۷۴۸۰، گزارش شور اول طرح مزبور (بانک مرکزی) با آسیب شناسی وضعیت موجود و تبیین تدابیر طرح برای رفع آنها به طور مفصل مورد بررسی قرار گرفت، گزارش حاضر صرفاً به بیان اجمالی موضوعات مشترک موجود در گزارش شور اول و دوم و مزایای آنها اکتفا کرده و بر نقاط افتراق دو گزارش و تبیین تغییرات متن شور دوم نسبت به متن شور اول تمرکز کرده است.

* بهبود نسبتا قابل توجه نسبت به وضع موجود با تصویب طرح قانون بانک مرکزی

به‌طور کلی متن شور اول و دوم دارای نقاط اشتراکی در موضوعات اصلی نظیر ارتقای فرایندهای تصمیم‌گیری و بهبود پاسخگویی و شفافیت در بانک مرکزی، تمهید قواعد ناظر به کنترل تعارض منافع و افزایش اقتدار نظارتی و همچنین بهبود استقلال بانک مرکزی از شبکه بانکی است.

به‌نظر می رسد موارد فوق که تحت عنوان اشتراکات گزارش شور اول و شور دوم طرح بیان شد حاکی از بهبود نسبتاً قابل توجهی است که این طرح نسبت به قوانین وضع موجود ایجاد می‌کند و خود مستلزم تداوم موافقت مرکز پژوهش‌ها با کلیات طرح مزبور است که البته در اردیبهشت ماه 1400 به تصویب صحن علنی مجلس شورای اسلامی رسید. اما در کنار نقاط اشتراک و قوت طرح، متن نهایی شور دوم نسبت به شور اول تغییراتی پیدا کرده که مهم ترین ملاحظات و پیشنهادهای ناظر بر آن به شرح زیر است:

۱. مجمع عمومی و شورای فقهی به ارکان بانک مرکزی اضافه شده است. مجمع عمومی در شور دوم اضافه شد در حالی که در متن نهایی شور اول وجود نداشت. تغییر ساختار ایجاد شده مبنی بر وجود مجمع عمومی برای بانک مرکزی، این تصور را به وجود می آورد که بانک مرکزی یک شرکت دولتی است و برای اداره آن شرکت مجمع عمومی تشکیل شده است.

با وجود تصریح متن طرح به مستقل بودن نهاد بانک مرکزی از لحاظ حقوقی، افزودن مجمع عمومی به مجموعه ارکان بانک مرکزی که عموماْ برای شرکت‌هاست، محل تأمل است. از طرف دیگر شورای فقهی در متن شور اول وجود داشته و در متن جدید به رکن تبدیل شده است. همچنین معاونین نظارتی و حقوقی رئیس کل به ترکیب شورای فقهی اضافه شده و ساختار دبیرخانه برای آن شورا در طرح گنجانده شده است.

۲. ترکیب اعضای هیات عالی (جایگزین شورای پول و اعتبار) بانک مرکزی به نحوی تغییر کرده است که تصمیمات هیات عالی به نوعی وابسته به نمایندگان دولت یا اشخاص متخصص منصوب دولت (اقتصاددانان یا متخصصانی که نصب و عزل آنها با حکم رئیس جمهور است) شده است. به طور مشخص از ترکیب هیات عالی معاونین رئیس کل و یک نفر اقتصاددان و یک نفر متخصص بانکداری حذف شده و درعوض وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس سازمان برنامه و بودجه به آن اضافه شده است.

۳. نحوه نصب و عزل اعضای غیراجرایی هیات عالی و رئیس کل بانک مرکزی نیز در شور دوم کاملاً در اختیار دولت قرار گرفته است. به طور خاص نصب و عزل رئیس کل به طور کامل منطبق بر ترتیبات موجود در مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام به تاریخ 1393/08/24 است.

نصب و عزل اعضای غیراجرایی هیات عالی نیز به طور مستقیم در اختیار رئیس جمهور قرار گرفته است، این در حالی است که در گزارش شور اول عزل اعضای غیراجرایی منوط به اجماع سران سه قوه شده بود و عزل رئیس کل نیز تنها در صورت «مستند سازی دلیل عزل به قصور یا تقصیر در انجام وظایف و گزارش دهی به مجلس و عموم» امکان‌پذیر بود.

۴. ترکیب هیات انتظامی بانک مرکزی تغییر دیگر در گزارش شور دوم نسبت به شور نخست است. تعداد قضات در هیات‌های انتظامی بدوی و تجدیدنظر به ترتیب از سه نفر و دو نفر (در شور اول) به یک نفر در هر دو هیات کاهش پیدا کرده و برخلاف شور اول که تصمیم نهایی براساس رأی‌گیری (میان قضات و کارشناسان عضو هیات‌ها) اتخاذ می‌شده، در شور دوم، انشای رأی برعهده تنها قاضی عضو هر هیات قرار داده شده است.

نسبت تعداد کارشناسان به کل اعضا در هیات بدوی و تجدیدنظر شور اول به ترتیب ۳/۵ و ۱/۳ بوده که در شور دوم به ۲/۳ در هر دو هیات افزایش پیدا کرده و منجر به افزایش وزن کارشناسان در هیات‌های انتظامی شده است. این تغییر در کنار سپردن رأی نهایی به قاضی عضو هیات، شرایطی مشابه دادگاه‌های فعلی به وجود می‌آورد و تغییری مناسب به نظر می‌رسد.

۵. ترکیب و نحوه انتصاب هیات نظار نیز با توجه به تغییر وظایف آن تغییراتی پیدا کرده است. به‌طور خاص هیات نظار در متن جدید متشکل از پنج نفر حسابرس خبره است در حالی که در متن شور اول سه نفر اقتصاددان و متخصص امور بانکی اعضای هیات نظار را تشکیل می‌دادند.

به‌نظر می‌رسد حذف اقتصاددان و متخصص امور بانکی از ترکیب اعضای هیات نظار زمینه نظارت دقیق و کارشناسی را تضعیف می‌کند. علاوه بر تغییر ترکیب هیات نظار، نحوه انتخاب و انتصاب اعضای آن نیز تغییر کرده است. در متن نهایی شور اول، اعضای هیات، توسط رؤسای سه قوه (هرکدام یک نفر) انتخاب می‌شدند در حالی که در متن شور دوم هر پنج نفر عضو هیات به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و تأیید مجمع عمومی بانک مرکزی انتخاب می‌شوند.

در مورد وظایف محوله به هیات نظار نیز در شور اول وظیفه نظارت بر عملکرد هیات عالی، هیات عامل و رئیس کل از حیث انطباق با قوانین و مصوبات برعهده هیات نظار بود که در متن نهایی شور دوم به وظیفه تهیه گزارش در رابطه با عملکرد بانک مرکزی از حیث انطباق با قوانین و مقررات تقلیل یافته است.

6. تغییرات درخصوص رسیدگی به اختلافات و جرائم: اولاً بانک مرکزی و قوه قضائیه موظف شده اند هیات‌های رسیدگی به اختلافات بانکی را در مراکز کلیه استان های کشور و شهرهای پرجمعیت دایر کرده و اختلافات اشخاص تحت نظارت با یکدیگر و با سایر ذینفعان را رسیدگی کنند، این نهادسازی از دو منظر قابل ایراد است: ایراد اول عدم ارتباط مستقیم این موضوع به وظایف بانکداری مرکزی و ایراد دوم ایجاد شائبه انحراف از عدالت و بی طرفی در این هیات‌ها به واسطه تأثیر جدی بانک مرکزی در این هیات‌هاست.

ثانیاً برخلاف شور اول که در آن همه تخلفات از طریق هیات انتظامی مورد رسیدگی قرار می‌گرفت، بانک مرکزی رأساً براساس نوع و میزان تخلف اشخاص تحت نظارت امکان جریمه کردن و دریافت مبالغ جریمه را پیدا کرده است. این تغییر منجر به تداخل وظایف هیات انتظامی و بانک مرکزی خواهد شد.

تغییر دیگر در گزارش شور دوم این است که دبیرخانه هیات‌های انتظامی از معاونت نظارتی به معاونت حقوقی منتقل شده است. به نظر می رسد این تغییر نیز منطقی نبوده و از منظر کارشناسی دبیرخانه مزبور بایستی در بخش معاون نظارتی استقرار یابد.

* تضعیف استقلال بانک مرکزی از دولت در نسخه نهایی طرح

جمع بندی تغییرات ایجاد شده در متن نهایی شور دوم در زمینه ترکیب اعضای هیات عالی که وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس سازمان برنامه و بودجه بدان اضافه شده است، تغییر نحوه نصب و عزل رئیس کل و سایر اعضای غیراجرایی هیات عالی که به‌طور مستقیم توسط هیات دولت و رئیس جمهور انجام می‌گیرد، تغییر در ترکیب و نحوه انتخاب هیات نظار که با پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و تأیید مجمع عمومی انجام می‌شود و اضافه شدن مجمع عمومی بانک مرکزی و ترکیب آن همه دالّ بر کاهش درجه استقلال بانک مرکزی از دولت و به‌طور خاص کاهش استقلال عملکردی و نهادی بانک مرکزی از دولت در گزارش نهایی شور دوم نسبت به گزارش شور اول است.

درنهایت باوجود اصلاحات فراوان صورت گرفته در طرح نسبت به قوانین فعلی کشور، تغییرات شور دوم متضمن کاهش استقلال بانک مرکزی از دولت بوده که ضعف متن شور دوم را در اصلاحات ناظر به تنظیم‌گری ارتباط بانک مرکزی و دولت نشان می‌دهد. این در حالی است که طبق گزارش پیشین مرکز پژوهش های مجلس در زمینه استقلال بانک مرکزی از دولت، حتی در صورت تصویب متن نهایی شور اول که از نظر استقلال بانک مرکزی بهتر از شور دوم است، کماکان استقلال قانونی بانک مرکزی از دولت در کشور در زمره ۲۵ درصد کشورهای با کمترین استقلال قرار می گیرد.

* اعطای استقلال کافی به بانک مرکزی با استفاده از ظرفیت اصل 110 قانون اساسی

بنابراین با توجه به بررسی‌های این گزارش، باوجود اینکه گزارش شور دوم اصلاحات فراوان انجام شده توسط گزارش شور اول را در حوزه تخصصی‌تر شدن تصمیم‌گیری در بانک مرکزی، افزایش استقلال بانک مرکزی از شبکه بانکی، تمهید قواعد مترقی کنترل تعارض منافع، افزایش اقتدار نظارتی بانک مرکزی و قدرت سیاست‌گذاری پولی آن تنفیذ کرده اما دست به اصلاح ساختاری رابطه بانک مرکزی و دولت نزده که بیم آن می‌رود که به مانعی برای انجام وظیفه تمام و کمال بانکداری مرکزی تبدیل شود.

عدم اصلاح رابطه بانک مرکزی و دولت از طریق اعطای استقلال کافی به بانک مرکزی از دولت می‌تواند بر سیاست‌گذاری بهینه پولی و حتی نظارت بر بانک‌ها (با عنایت به دولتی بودن اداره بخش قابل توجهی از شبکه بانکی) تأثیر منفی داشته باشد. پیشنهاد می‌شود این نقیصه نیز در اصلاحات صحن علنی یا از طریق ظرفیت قانونی اصل (110) قانون اساسی (تصویب در مجمع تشخیص مصلحت نظام با تأیید مقام معظم رهبری و اصلاح مصوبه این مجمع به عنوان حل معضل نظام) برطرف شود تا کشور بتواند از عواید اصلاحات حکمرانی نظام پولی که خود را در کنترل تورم، ایجاد ثبات اقتصاد کلان و کاهش تنگناهای اعتباری اقتصاد نشان خواهد داد بهره‌مند شود.