ماجرای نظارت قانونی بر بانک‌های خصوصی

در اصل 174 قانون اساسی که اساس قانونی نظارت و بازرسی در بعد از انقلاب است، آنچه مورد حکم قرار گرفته "حسن جريان امور و اجراي صحيح قوانين در دستگاه‌هاي اداري" است. در بند الف ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور که به استناد این اصل قانون اساسی وضع شده، مصادیق دستگاه‌های اداری دقیقا ذکر شده است.

به گزارش  پارس به نقل از تابناک اقتصادی، یک کارشناس  حقوقی درباره "ورود نظارتی سازمان بازرسی به بانک‌های خصوصی" مطلبی نوشته است که در ذیل می‌آید:

"طبق اعلام رسانه ها، ریاست محترم سازمان بازرسی کل کشور هفته گذشته در مراسم معارفه بازرس کل جدید استان اصفهان مطالبی در خصوص اختیارات سازمان بازرسی  و شمول نظارت آن سازمان بر مراکز غیردولتی به شرح زیر اظهار نموده اند:

" طبق قانون، سازمان بازرسی بر تمام دستگاه ها، سازمان ها و مراکز دولتی و همچنین مراکز غیردولتی که به نحوی دولت بر آنها نظارت دارد و یا کمک دریافت می کنند، می تواند نظارت داشته باشد".

بر این اساس، در ادامه چنین نتیجه گیری شده است که:

 " بانک ها و موسسات مالی خصوصی تحت نظارت شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی هستند. لذا تا حدودی که دولت و بانک مرکزی بر آنها نظارت می کنند، سازمان بازرسی نیز می تواند ورود کند."

افزون بر این، وی استدلال کرده است که " دانشگاه آزاد نیز تحت نظارت شورای عالی انقلاب فرهنگی، وزارت علوم و شورای گسترش باید فعالیت کند و بر همین اساس تا حدی که دولت بر عملکرد این دانشگاه نظارت دارد، سازمان بازرسی نیز با قدرت ورود می کند".

تطبیق این اظهارات با متن قوانین و مقررات حاکم در این زمینه، مبین ایرادهای حقوقی است که به نظر می رسد جای نگرانی دارد، زیرا اگر این برداشت‌ها بخواهد مبنای فعالیت سازمان قرار بگیرد باعث خروج سازمان از رسالت اصلی خود می گردد.

بیان رئیس محترم سازمان بازرسی در خصوص شمول نظارت وبازرسی بر مراکز غیردولتی در مغایرت و تفاوت آشکار با متن اصل 174 قانون اساسی، قانون تشکیل سازمان بازرسی( بند الف ماده 2 که در مقام بیان دامنه شمول نظارت وبازرسی سازمان است) و همچنین آیین نامه اجرایی این قانون( بند د ماده 4) است. 

برای آشکار شدن این مغایرت، متن هر سه قانون مورد اشاره بر حسب ترتب شان حقوقی آنها در زیر ذکر می گردد:
اصل يكصد و هفتاد و چهارم قانون اساسی:

بر اساس حق نظارت قوه قضاييه نسبت به حسن جريان امور و اجراي صحيح قوانين در دستگاههاي اداري سازماني به نام "سازمان بازرسي كل كشور" زير نظر رييس قوه قضاييه تشكيل مي گردد. حدود اختيارات و وظايف اين سازمان را قانون تعيين مي كند.

بند الف ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور

الف -بازرسی ونظارت مستمرکلیه وزارتخانه‌ها و ادارات و اموراداری و مالی دادگستری، سازمان‌ها و دستگاه‌های تابعه قوه قضاییه و نیروهای نظامی و انتظامی و مؤسسات و شرکتهای دولتی و شهرداریهاومؤسسات وابسته به آنها و دفاتراسنادرسمی و مؤسسات عامه المنفع و نهادهای انقلابی و سازمان‌هائی که تمام یا قسمتی ازسرمایه یاسهام آنان متعلق به دولت است یا دولت به نحوی از انحاء بر آنها نظارت یاکمک می‌نماید و کلیه سازمان‌هائی که شمول این قانون نسبت به آنها مستلزم ذکرنام آنها است، براساس برنامه منظم.

بند د ماده 4 آیین نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور

د-  نظارت و بازرسي سازمان تنها در محدوده وظايف و اختيارات ذكر شده در بند(الف) ماده ۲ قانون سازمان انجام   مي گيرد و شامل مؤسسات و بنگاه هاي خصوصي كه از وجوه عمومي استفاده نمي كنند نمي شود.

در اصل 174 قانون اساسی که اساس قانونی نظارت و بازرسی در بعد از انقلاب است، آنچه مورد حکم قرار گرفته "حسن جريان امور و اجراي صحيح قوانين در دستگاه‌هاي اداري" است. در بند الف ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور که به استناد این اصل قانون اساسی وضع شده، مصادیق دستگاه‌های اداری دقیقا ذکر شده است.

تمام این مصادیق جزو تشکیلات بخش دولتی( در معنای اعم) و عمومی هستند.  حتی مصداق " سازمان‌هائی که تمام یا قسمتی از سرمایه یا سهام آنان متعلق به دولت است یا دولت به نحوی ازانحاء برآنها نظارت یاکمک می‌نماید"  نیز کاملاً اشاره به تشکیلات دولتی و عمومی دارد و مقنن برای آن که هیچ دستگاه دولتی و عمومی نتواند خود را خارج از این دایره ببیند این عبارت را ذکر کرده است.

آشکار است که مفهوم "سازمان‌هایی  که ... دولت به نحوی بر آنها نظارت..... می کند" کاملاً با مفهوم " مراکز غیردولتی" به لحاظ حقوقی متفاوت است.

جالب است که در ادامه این سیر قانونی، در آیین نامه اجرایی قانون یاد شده برای آن که عبارت یاد شده برای گسترش نظارت و بازرسی به تشکیلات بخش غیر دولتی و خصوصی مورد استفاده قرار نگیرد، حصر حقوقی بدون خدشه ای ذکر شده است مبنی بر این که"نظارت و بازرسي سازمان ...  شامل مؤسسات و بنگاه هاي خصوصي كه از وجوه عمومي استفاده نمي كنند، نمي شود".

وظیفه و اختیار "نظارت و بازرسی" واگذار شده به سازمان بازرسی کل کشور اساساً ناشی از حق "قوه قضاییه برای نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری" است که در اصول دیگر قانون اساسی ذکر شده است و گسترش آن به تشکیلات بخش خصوصی از جمله بانک‌ها و موسسات مالی که نه از جنس دستگاه اداری یا سازمان، بلکه شرکت یا بنگاه اقتصادی هستند، درست نیست.

از این جهت بی معنا است که حسن جریان امور و اجرای صحیح قانون در دستگاه‌های اداری معنا دارد. بانک‌ها و موسسات مالی خصوصی جزو ساختار دولت نیستند که مجری قانون یا فرامین حاکمیت باشند. آنچه در بخش خصوصی به لحاظ حقوقی معنادار است اصل قانونی بودن جرم و همچنین اصل برائت است.

راهنمای رفتار تابعان حقوق خصوصی، متفاوت با راهنمای رفتار تابعان حقوق عمومی است. بخش خصوصی تابع قانون است نه مجری قانون. از آن جهت خطرناک است که مرز بین بخش دولت و بخش جامعه را مخدوش و عملاً همه ساختارهای جامعه(تابعان بخش حقوق خصوصی) را به مثابه ساختارهای دولتی مورد رفتار قرار می دهد.

این استدلال که "چون بانک‌ها و موسسات مالی خصوصی تحت نظارت شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی هستند لذا مشمول نظارت وبازرسی سازمان بازرسی نیز هستند"صحیح به نظر نمی رسد، زیرا این نظارت دارای ماهیت کارکردی است و نه حاکمیتی.

در حقیقت، بانک‌ها و موسسات مالی خصوصی با توجه به این که مجوز فعالیت خود را از بانک مرکزی دریافت می کنند، تحت نظارت و مقررات آن عمل می کنند. شبیه همین وضعیت را در کشور در خصوص بسیاری موارد دیگر از جمله شرکت‌ها و آژانس های هواپیمایی خصوصی که تحت نظارت سازمان هواپیمایی کشوری فعالیت می کنند. بسیاری سازمان های غیردولتی(مردم نهاد) که از وزارت کشور مجوز فعالیت می گیرند و تابع نظارت و ضوابط ابلاغی آن هستند، بسیاری موسسات مشاوره اجتماعی و مددکاری که از سازمان بهزیستی کل کشور مجوز فعالیت می گیرند و تحت نظارت آن فعالیت می کنند، همه شرکت‌های تعاونی که از وزارت تعاون مجوز فعالیت می گیرند و تحت نظارت آن فعالیت می کنند، همه دفاتر ICT و پیشخوان دولت که از وزارت ارتباطات مجوز فعالیت می گیرند و تابع نظارت آن هستند و موارد بسیار بسیار دیگر.

آیا عقلانی و قانونی است که نظارت و بازرسی سازمان بازرسی بر این تشکیلات شمول پیدا کند، چون دولت به نحوی بر آنها نظارت می‌کند؟ جالب است مقنن وقتی تنها در بند ج ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی از عبارت " موسسات غیردولتی" حرف می زند بلافاصله قید "کمک بگیر از دولت" را ذکر می کند.