کنگره آمریکا ابعاد حقوقی خروج از برجام را بررسی کرد
مرکز تحقیقات کنگره آمریکا در گزارشی به بررسی قانون بودن یا نبودن خروج آمریکا از توافق هسته‌ای با ایران پرداخته است که متن آن در زیر آمده است. رسانه‌های بینالمللی بر اساس بیانیه‌های «دونالد ترامپ»، رئیس‌جمهور آمریکا پیش‌بینی کرده‌اند او در چند هفته آینده کشورش را از توافق هسته‌ای با ایران خارج خواهد کرد. «برنامه جامع اقدام مشترک»، موسوم به «برجام» در تاریخ 14 جولای 2015 میان ایران و پنج عضو دائم شورای امنیت به علاوه آلمان (گروه 1+5) نهایی شد. ملاحظات حقوقی خروج از برجام برجام به شرح مجموعه‌ای از «اقدامات داوطلبانه» می‌پردازد که گروه 1+5 طبق آن بایستی تحریم‌هایی که ذیل قوانین آمریکا، قوانین اتحادیه اروپا و قطعنامه‌های شورای امنیت علیه ایران وضع شده‌اند را رفع نماید. این توافق هسته‌ای به امضای هیچ‌یک از طرف‌ها نرسیده و حاوی مفادی برای تصویب یا اجرایی شدن آن نیست، اما تحریم‌های مورد نظر روز 16 ژانویه 2016، در روز موسوم به «روز اجرا» رفع شدند. دستگاه اجرایی آمریکا با برجام که به امضای طرف‌ها نرسیده و بر اساس «اقدامات داوطلبانه» و نه تعهدات الزام‌آور استوار شده به شکل یک تعهد سیاسی رفتار کرده است. در محافل کارشناسی آمریکا بسیاری با ارزیابی فعلی دولت آمریکا درباره برجام موافقند، اما بسیاری دیگر معتقدند که تأیید این توافق در شورای امنیت وضعیت حقوقی آن را تغییر داده است. تا جایی که «برنامه جامع اقدام مشترک» را بتوان در زمره تعهدات سیاسی غیرالزام‌آور قرار داد خروج آمریکا از آن و به تبع، احیای تحریم‌های مندرج در قوانین آمریکا علیه ایران تناقضی با با قوانین بینالمللی نخواهند داشت، هر چند قابل پیش‌بینی است که تبعات سیاسی به دنبال داشته باشد. بعید است ترامپ تصمیم‌گیری‌اش برای خارج کردن آمریکا از برجام را به تأیید کنگره آمریکا یا مجوز سنا منوط کند. در برجام عنوان شده ایالات متحده، علاوه بر اقدامات دیگر، «تحریم‌های ثانویه‌ای» که وفق قوانین آمریکا علیه ایران وضع شده‌اند را تعلیق خواهد کرد. فرق تحریم‌های ثانویه با تحریم‌های اولیه در اینجا است که تحریم‌های اولیه تنها برقراری تجارت یا تبادل خدمات یا سایر روابط اقتصادی با کشوری دیگر را ممنوع می‌کنند، در حالی که تحریم‌های ثانویه دامنه شمول را گسترش داده و محدودیت‌ها را علیه اشخاص و شرکت‌های کشوری دیگر که با کشور هدف مراودات مشخص داشته باشند نیز به کار می‌گیرند. «باراک اوباما»، رئیس‌جمهور سابق آمریکا در روز اجرایی شدن برجام با صدور یک فرمان اجرایی همه یا بخشی از پنج فرمان اجرایی قبلی برای اعمال تحریم‌های ثانویه علیه ایران را معلق کرد. این فرامین اجرایی بنا به صلاحدید رئیس‌جمهور قابل اصلاح یا لغو هستند؛ بنابراین، قوانین داخلی آمریکا نمی‌توانند رئیس‌جمهور را از بازگرداندن تحریم‌هایی که به موجب این فرامین وضع شده‌اند منع کنند. البته این فرمان‌ها هم بایستی در چارچوب قوانینی باشند که به رئیس‌جمهور اجازه می‌دهند با صدور فرمان اجرایی ایران را تحریم کند. بخش دیگری از تحریم‌های ثانویه‌ای که به موجب برجام رفع شده‌اند نه با فرامین اجرایی بلکه با قوانین کنگره علیه ایران اعمال شده بودند. اما این قوانین به رئیس‌جمهور یا هیئتی از قوه مجریه اختیار می‌دهند تحت شرایطی معین، تحریم‌ها را «تعلیق» کنند. این معافیت‌ها برای دوره‌ای بین 120 روز تا یکسال (بسته به قانون مورد نظر) معتبر هستند. دولت اوباما، اولین بار در روز اجرای برجام از اختیارش برای تعلیق این دسته از تحریم‌ها استفاده کرد. آخرین موردی که اوباما از این اختیار استفاده کرد روز 15 دسامبر سال 2016 بود. بعد از او، دولت ترامپ از همین ضرب‌الاجل‌ها برای تهدید برجام استفاده کرده است. موعد بعدی که ترامپ باید تحریم‌ها علیه ایران را تعلیق کند، روز 12 ماه مه (22 اردیبهشت‌ماه) است. او طبق اختیاراتش می‌تواند رفع تحریم‌ها علیه ایران را تمدید نکند و تحریم‌های مندرج در قوانین آمریکا که به موجب برجام رفع شده‌اند را بار دیگر برگرداند. اینکه آیا دولت ترامپ می‌تواند به صورت یکجانبه معافیت‌های تحریمی صادر شده توسط دولت اوباما را قبل از فرارسیدن زمان انقضای آنها باطل کند، مسئله‌ای است که درباره آن ابهام وجود دارد، زیرا در قوانین آمریکا اشاره‌ای به این موضوع نشده که آیا فرمان اجرایی جدید، معافیت‌های تحریمی که در حال حاضر اجرایی هستند را هم تحت تأثیر قرار می‌دهند یا خیر. قطعنامه 2231 شورای امنیت «برنامه جامع اقدام مشترک» علاوه بر تعلیق تحریم‌های آمریکا حاوی بندهایی است که خواستار لغو تمامی قطعنامه‌های تحریمی شورای امنیت سازمان ملل، در ارتباط با برنامه هسته‌ای ایران هستند. شورای امنیت سازمان ملل متحد روز 20 جولای سال 2015 به اتفاق آرا قطعنامه 2231 را تصویب کرد. این قطعنامه، در روز اجرایی شدن برجام، قطعنامه‌های تحریمی پیشین این شورا علیه ایران را لغو کرد. این قطعنامه علاوه بر ارجاع به «برنامه جامع اقدام مشترک»، این توافق هسته‌ای را ضممیه خود کرده است. با آنکه متن برجام بر اساس «اقدامات داوطلبانه» نوشته شده بعضی از صاحبنظران بر این عقیده‌اند که قطعنامه 2231 در واقع تعهدات داوطلبانه سیاسی مندرج در برجام را به تعهدات حقوقی الزام‌آور ذیل منشور ملل متحد تبدیل می‌کند. اینکه آیا یک قطعنامه شورای امنیت برای اعضای سازمان ملل تعهدات حقوقی ایجاد می‌کند یا خیر به مفاد موجود در آن قطنامه بستگی دارد. در حقوق بینالمللی، بسیاری از صاحبنظران معتقدند که «تصمیم‌های» شورای امنیت طبق ماده 25 منشور ملل متحد، کلاً الزام‌آور هستند؛ اما «توصیه‌های» این شورا، در اکثر موارد الزام‌آور نیستند. اینکه بندی در یک قطعنامه را باید یک «توصیه» غیرالزام‌آور در نظر گرفت یا «تصمیم» به لحن دقیق قطعنامه بستگی دارد. صاحبنظران می‌گویند استفاده از عبارات آمرانه مانند «باید» کشورهای عضو سازمان ملل را به انجام برخی تعهدات ملزم می‌کند، در حالی که عبارات دیگر مانند «انتظار می‌رود»، «می‌خواهد» یا «توصیه می‌کند» الزام‌آور نیستند. در قطعنامه 2231 هم توصیه‌های غیرالزام‌آور وجود دارند و هم تصمیم‌های الزام‌آور. ابهامی در این مورد وجود ندارد که شورای امنیت از لحنی الزام‌آور برای لغو قطعنامه‌های تحریمی قبلی خود علیه ایران استفاده کرده است. پاراگراف‌های مربوط به این بندها با عبارت شورای امنیت «تصمیم می‌گیرد که» آغاز می‌شوند. اما اینکه آیا قطعنامه 2231 ایالات متحده را ذیل قوانین بینالمللی ملزم به تبعیت از برجام می‌کند یا خیر، سوالی پیچیده است. بند 2 این قطعنامه عنوان می‌کند شورای امنیت: «از همه دولت‌های عضو، سازمان‌های منطقه‌‌ای و بینالمللی می‌خواهد آن دسته از اقداماتی که برای حمایت از اجرای برجام مناسب باشد را اتخاذ نمایند، از جمله با انجام اقداماتی که همسو با برنامه اجرایی برجام و این قطعنامه هستند و نیز از طریق خودداری از اقداماتی که اجرای تعهدات وفق برجام را با مشکل روبرو می‌نماید.» با آنکه این عبارت، به طور کلی خواستار پایبندی به برجام است، برخی از کارشناسان عبارت «می‌خواهد» را مفهومی موعظه‌ای و غیرالزام‌آور در نظر می‌گیرند. عده‌ای دیگر هم گفته‌اند که همین عبارت هم الزام بینالمللی برای پایبندی به برجام ایجاد می‌کند. دسته سومی هم هستند که بین این دو گروه قرار می‌گیرند و معتقدند که این عبارت، به عمد، مبهم انتخاب شده است. در طول تاریخ، کشورهای عضو سازمان ملل تعابیر متفاوتی از عبارت «می‌خواهد» در قطعنامه‌های شورای امنیت داشته‌اند. به همین دلیل، احتمالاً نتوان به این سوال که آیا قطعنامه 2231 برای آمریکا الزام حقوقی ایجاد می‌کند یا خیر، پاسخ قاطع داد.
رسانه‌های بینالمللی بر اساس بیانیه‌های «دونالد ترامپ»، رئیس‌جمهور آمریکا پیش‌بینی کرده‌اند او در چند هفته آینده کشورش را از توافق هسته‌ای با ایران خارج خواهد کرد.
«برنامه جامع اقدام مشترک»، موسوم به «برجام» در تاریخ 14 جولای 2015 میان ایران و پنج عضو دائم شورای امنیت به علاوه آلمان (گروه 1+5) نهایی شد.
ملاحظات حقوقی خروج از برجام
برجام به شرح مجموعه‌ای از «اقدامات داوطلبانه» می‌پردازد که گروه 1+5 طبق آن بایستی تحریم‌هایی که ذیل قوانین آمریکا، قوانین اتحادیه اروپا و قطعنامه‌های شورای امنیت علیه ایران وضع شده‌اند را رفع نماید.
این توافق هسته‌ای به امضای هیچ‌یک از طرف‌ها نرسیده و حاوی مفادی برای تصویب یا اجرایی شدن آن نیست، اما تحریم‌های مورد نظر روز 16 ژانویه 2016، در روز موسوم به «روز اجرا» رفع شدند.
دستگاه اجرایی آمریکا با برجام که به امضای طرف‌ها نرسیده و بر اساس «اقدامات داوطلبانه» و نه تعهدات الزام‌آور استوار شده به شکل یک تعهد سیاسی رفتار کرده است.
در محافل کارشناسی آمریکا بسیاری با ارزیابی فعلی دولت آمریکا درباره برجام موافقند، اما بسیاری دیگر معتقدند که تأیید این توافق در شورای امنیت وضعیت حقوقی آن را تغییر داده است.
تا جایی که «برنامه جامع اقدام مشترک» را بتوان در زمره تعهدات سیاسی غیرالزام‌آور قرار داد خروج آمریکا از آن و به تبع، احیای تحریم‌های مندرج در قوانین آمریکا علیه ایران تناقضی با با قوانین بینالمللی نخواهند داشت، هر چند قابل پیش‌بینی است که تبعات سیاسی به دنبال داشته باشد.
بعید است ترامپ تصمیم‌گیری‌اش برای خارج کردن آمریکا از برجام را به تأیید کنگره آمریکا یا مجوز سنا منوط کند.
در برجام عنوان شده ایالات متحده، علاوه بر اقدامات دیگر، «تحریم‌های ثانویه‌ای» که وفق قوانین آمریکا علیه ایران وضع شده‌اند را تعلیق خواهد کرد.
فرق تحریم‌های ثانویه با تحریم‌های اولیه در اینجا است که تحریم‌های اولیه تنها برقراری تجارت یا تبادل خدمات یا سایر روابط اقتصادی با کشوری دیگر را ممنوع می‌کنند، در حالی که تحریم‌های ثانویه دامنه شمول را گسترش داده و محدودیت‌ها را علیه اشخاص و شرکت‌های کشوری دیگر که با کشور هدف مراودات مشخص داشته باشند نیز به کار می‌گیرند.
«باراک اوباما»، رئیس‌جمهور سابق آمریکا در روز اجرایی شدن برجام با صدور یک فرمان اجرایی همه یا بخشی از پنج فرمان اجرایی قبلی برای اعمال تحریم‌های ثانویه علیه ایران را معلق کرد. این فرامین اجرایی بنا به صلاحدید رئیس‌جمهور قابل اصلاح یا لغو هستند؛ بنابراین، قوانین داخلی آمریکا نمی‌توانند رئیس‌جمهور را از بازگرداندن تحریم‌هایی که به موجب این فرامین وضع شده‌اند منع کنند. البته این فرمان‌ها هم بایستی در چارچوب قوانینی باشند که به رئیس‌جمهور اجازه می‌دهند با صدور فرمان اجرایی ایران را تحریم کند.
بخش دیگری از تحریم‌های ثانویه‌ای که به موجب برجام رفع شده‌اند نه با فرامین اجرایی بلکه با قوانین کنگره علیه ایران اعمال شده بودند. اما این قوانین به رئیس‌جمهور یا هیئتی از قوه مجریه اختیار می‌دهند تحت شرایطی معین، تحریم‌ها را «تعلیق» کنند. این معافیت‌ها برای دوره‌ای بین 120 روز تا یکسال (بسته به قانون مورد نظر) معتبر هستند.
دولت اوباما، اولین بار در روز اجرای برجام از اختیارش برای تعلیق این دسته از تحریم‌ها استفاده کرد. آخرین موردی که اوباما از این اختیار استفاده کرد روز 15 دسامبر سال 2016 بود. بعد از او، دولت ترامپ از همین ضرب‌الاجل‌ها برای تهدید برجام استفاده کرده است. موعد بعدی که ترامپ باید تحریم‌ها علیه ایران را تعلیق کند، روز 12 ماه مه (22 اردیبهشت‌ماه) است. او طبق اختیاراتش می‌تواند رفع تحریم‌ها علیه ایران را تمدید نکند و تحریم‌های مندرج در قوانین آمریکا که به موجب برجام رفع شده‌اند را بار دیگر برگرداند.
اینکه آیا دولت ترامپ می‌تواند به صورت یکجانبه معافیت‌های تحریمی صادر شده توسط دولت اوباما را قبل از فرارسیدن زمان انقضای آنها باطل کند، مسئله‌ای است که درباره آن ابهام وجود دارد، زیرا در قوانین آمریکا اشاره‌ای به این موضوع نشده که آیا فرمان اجرایی جدید، معافیت‌های تحریمی که در حال حاضر اجرایی هستند را هم تحت تأثیر قرار می‌دهند یا خیر.
قطعنامه 2231 شورای امنیت
«برنامه جامع اقدام مشترک» علاوه بر تعلیق تحریم‌های آمریکا حاوی بندهایی است که خواستار لغو تمامی قطعنامه‌های تحریمی شورای امنیت سازمان ملل، در ارتباط با برنامه هسته‌ای ایران هستند.
شورای امنیت سازمان ملل متحد روز 20 جولای سال 2015 به اتفاق آرا قطعنامه 2231 را تصویب کرد. این قطعنامه، در روز اجرایی شدن برجام، قطعنامه‌های تحریمی پیشین این شورا علیه ایران را لغو کرد.
این قطعنامه علاوه بر ارجاع به «برنامه جامع اقدام مشترک»، این توافق هسته‌ای را ضممیه خود کرده است. با آنکه متن برجام بر اساس «اقدامات داوطلبانه» نوشته شده بعضی از صاحبنظران بر این عقیده‌اند که قطعنامه 2231 در واقع تعهدات داوطلبانه سیاسی مندرج در برجام را به تعهدات حقوقی الزام‌آور ذیل منشور ملل متحد تبدیل می‌کند.
اینکه آیا یک قطعنامه شورای امنیت برای اعضای سازمان ملل تعهدات حقوقی ایجاد می‌کند یا خیر به مفاد موجود در آن قطنامه بستگی دارد. در حقوق بینالمللی، بسیاری از صاحبنظران معتقدند که «تصمیم‌های» شورای امنیت طبق ماده 25 منشور ملل متحد، کلاً الزام‌آور هستند؛ اما «توصیه‌های» این شورا، در اکثر موارد الزام‌آور نیستند. اینکه بندی در یک قطعنامه را باید یک «توصیه» غیرالزام‌آور در نظر گرفت یا «تصمیم» به لحن دقیق قطعنامه بستگی دارد. صاحبنظران می‌گویند استفاده از عبارات آمرانه مانند «باید» کشورهای عضو سازمان ملل را به انجام برخی تعهدات ملزم می‌کند، در حالی که عبارات دیگر مانند «انتظار می‌رود»، «می‌خواهد» یا «توصیه می‌کند» الزام‌آور نیستند.
در قطعنامه 2231 هم توصیه‌های غیرالزام‌آور وجود دارند و هم تصمیم‌های الزام‌آور. ابهامی در این مورد وجود ندارد که شورای امنیت از لحنی الزام‌آور برای لغو قطعنامه‌های تحریمی قبلی خود علیه ایران استفاده کرده است. پاراگراف‌های مربوط به این بندها با عبارت شورای امنیت «تصمیم می‌گیرد که» آغاز می‌شوند.
اما اینکه آیا قطعنامه 2231 ایالات متحده را ذیل قوانین بینالمللی ملزم به تبعیت از برجام می‌کند یا خیر، سوالی پیچیده است. بند 2 این قطعنامه عنوان می‌کند شورای امنیت:
«از همه دولت‌های عضو، سازمان‌های منطقه‌‌ای و بینالمللی می‌خواهد آن دسته از اقداماتی که برای حمایت از اجرای برجام مناسب باشد را اتخاذ نمایند، از جمله با انجام اقداماتی که همسو با برنامه اجرایی برجام و این قطعنامه هستند و نیز از طریق خودداری از اقداماتی که اجرای تعهدات وفق برجام را با مشکل روبرو می‌نماید.»
با آنکه این عبارت، به طور کلی خواستار پایبندی به برجام است، برخی از کارشناسان عبارت «می‌خواهد» را مفهومی موعظه‌ای و غیرالزام‌آور در نظر می‌گیرند. عده‌ای دیگر هم گفته‌اند که همین عبارت هم الزام بینالمللی برای پایبندی به برجام ایجاد می‌کند. دسته سومی هم هستند که بین این دو گروه قرار می‌گیرند و معتقدند که این عبارت، به عمد، مبهم انتخاب شده است.
در طول تاریخ، کشورهای عضو سازمان ملل تعابیر متفاوتی از عبارت «می‌خواهد» در قطعنامه‌های شورای امنیت داشته‌اند. به همین دلیل، احتمالاً نتوان به این سوال که آیا قطعنامه 2231 برای آمریکا الزام حقوقی ایجاد می‌کند یا خیر، پاسخ قاطع داد.
ارسال نظر