انتقاد رسمی از نحوه اجرای اصل ۴۴

به گزارش پارس مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در سه گزارش به بررسی اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور و آیا تحلیل اقتصادی باعث بهبود تصمیمات مقررات گذاری می شود، پرداخته است.
به گزارش اقتصاد آنلاین به نقل از مهر، دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش های مجلس در بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور، مسئله اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی را مورد تحلیل قرار داد.
این مرکز اعلام کرد: هدف از این گزارش، اولا ارزیابی منابع و مصارف درآمدهای حاصل از واگذاری شرکت های دولتی، تانیا بررسی احکام ماده واحده لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ است و معیار اصلی این ارزیابی قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی است.
نتایج مطالعه حاکی از آن است که: درآمد حاصل از واگذاری در سال ۱۳۹۱،۴۵,۵۷۵ میلیارد ریال است که تنها ۲,۸۵۰ میلیارد ریال (۶ درصد) آن از محل فروش نقدی بوده و مابقی از محل واریز اقساط فروش سنوات قبل (۴۷ درصد) و واریز اقساط انباشته سهام عدالت (۴۷ درصد) بوده است. لذا، پیش بینی درآمدی معادل ۶۲,۰۰۰ میلیارد ریال از محل واگذاری ها، واقع بینانه نیست.
در احکام ماده واحده « اجازه فروش سهام، سهم الشرکه، اموال و… دولت تا سقف ۳۰۰ هزار میلیارد ریال » ، « اجازه واگذاری طرح های تملک دارایی های سرمایه ای نیمه تمام و… تا مبلغ ۱۰۰ هزار میلیارد ریال» و « اجازه تامین مالی بازنشستگی پیش از موعد… ] بدون ذکر رقم [» داده شده است، اولا این ارقام در سر جمع منابع حاصل از واگذاری درج نشده اند ثانیا برخی از این منابع سقف مشخصی ندارند، ثالثا برای مصرف در ردیف هایی خارج از چارچوب ماده (۲۹) قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی پیش بینی شده است. این موارد هم مصادیق بی انضباطی مالی و هم مصادیق بی انضباطی حقوقی تلقی می شوند.
عملکرد اعتبارات موضوع ماده (۲۹) قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی روشن نیست و تحقق ارقام تخصیص یافته به این مصارف در سال ۱۳۹۲ محل تردید جدی است. به همین دلیل، برای مثال خود دولت پیش بینی کرده است که از محل اعتبارات صندوق توسعه ملی، منابعی را به سازمان های توسعه ای (دولتی) برای مشارکت با بخش های غیردولتی به منظور توسعه اقتصادی مناطق کمتر توسعه یافته (موضوع بند « ۵» ماده (۲۹) قانون اصل چهل و چهارم قانون اساسی) تخصیص دهد، در حالی که صندوق توسعه ملی مجاز به اعطای تسهیلات به بخش دولتی نسیت. در چنین شرایطی یک بی انضباطی با بی انضباطی دیگری پوشش داده شده است.
در پی بدعتی که در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ گذاشته شد، در لایحه سال ۱۳۹۲ نیز پیش بینی شده است که علاوه بر واگذاری سهام شرکت های دولتی و حقوق مالکانه دولت (در چارچوب قوانین حاکم) ، اموال و دارایی های دولت و شرکت های دولتی و وزارتخانه ها نیز به فروش برسد.
با تاسی از لایحه سال قبل، دولت در لایحه پیشنهادی به دستگاه های اجرایی اجازه داده است عملیات واگذاری را راسا انجام دهند و از کانال مسئول قانونی این مهم، سازمان خصوصی سازی، عمل نکنند.
در لایحه بودجه سال ۱۳۹۱ فضای زیادی برای واگذاری از طریق رد دیون باز شد و هنگامی که مجری با این انتقاد مواجه باشد که چرا رد دیون، وزنی به مراتب بالاتر از واگذاری دارد، این عملکرد را در راستای عمل به وظیفه قانونی خود در قانون بودجه سال ۱۳۹۱ توصیف کرد. برای جلوگیری از تداوم این روند توصیه می شود واگذاری شرکت های دولتی بابت رد دیون دولت به نهادها و موسسات عمومی غیردولتی، ممنوع شود.
بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور
همچنین این مرکز در خصوص بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور اعلام کرد: ارقام پیشنهادی درآمدهای مالیاتی در لایحه بودج سال ۱۳۹۲ مبلغ ۵۳۰,۳۴۵ میلیارد ریال است که نسبت به ارقام مصوب مالیات ها در سال جاری ۱۷ و نسبت به پیش بینی عملکرد سال ۱۳۹۱ در حدود ۵۰ درصد بیشتر است. اهمیت پیش بینی درآمدهای مالیاتی در لایحه بودجه عمدتا مربوط به هزینه هایی است که پیش بینی می شود از محل درآمدهای مالیاتی تامین مالی شود. برآورد بیش از حد درآمدهای مالیاتی منجر به تعریف ردیف های هزینه ای می شود که انتظاراتی را در دستگاه های اجرایی، پیمانکاران و مردم ایجاد می کند، ولی در عمل محقق نمی شود.
مالیات اشخاص حقوقی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ دارای بیش برآوری نزدیک به ۵۳,۹۱۷ میلیارد ریال است. همچنین مالیات بر درآمدها نیز در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ معادل ۸,۷۰۴ میلیارد ریال بیش برآوری دارد. مالیات بر ثروت نیز به عنوان یکی از اجزای مالیات های مستقیم در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور، دارای بیش برآوردی معادل ۳,۰۴۸میلیارد ریال است و در کل، مالیات های مستقیم در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ نزدیک به ۲۵ درصد بیش برآوری نسبت به عملکرد پیش بینی شده برای بودجه سال ۱۳۹۱ دارد و به میزان ۶۵,۶۶۹ میلیارد ریال امکان عدم تحقق وجود دارد.
مالیات بر واردات در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ نسبت به ارقام مصوب سال ۱۳۹۱ کاهش یافته است. بنا به دلایل مختلفی درآمد مالیات بر واردات در سال ۱۳۹۱ کاهش یافته است به نحوی که تنها کمتر از ۶۰ درصد درآمدهای مالیاتی مصوب، در سال ۱۳۹۱ محقق شده است. از این رو، ارقام پیشنهادی لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ در بخش مالیات بر واردات مبنی بر کاهش ۲۲ درصدی مالیات بر واردات نسبت به رقم مصوب سال ۱۳۹۱ قابل قبول است.
به نظر می رسد در بخش مالیات بر کالاها و خدمات در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲، تحقق ارقام مالیات بر ارزش افزوده با مشکل روبرو شود. مالیات بر ارزش افزوده بیشترین سهم را (نزدیک به ۸۵ درصد) در مالیات بر کالا و خدمات داراست که در سال ۱۳۹۱ به دلیل افزایش قیمت کالاها و همچنین پیش فروش سکه توسط بانک مرکزی بیش از ارقام مصوب در بودجه سال ۱۳۹۱ محقق شده است. در نتیجه مالیات های غیرمستقیم که حاصل جمع مالیات بر واردات و مالیات بر کالاها و خدمات است در کل با پیش بینی ها و ظرفیت های اقتصادی کشور مغایرت دارد.
در مجموع مالیات ها در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ دارای بیش برآوردی به میزان ۱۸ درصد نسبت به عملکرد پیش بینی شده بودجه سال ۱۳۹۱ است. لذا ضروری به نظر می رسد مالیات ها در لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ به رقم ۴۴۸,۲۵۶ میلیارد ریال تعدیل شود.
احکام مالیاتی بخش مهمی از احکام مندرج در ماده واحده لایحه بودجه سال ۱۳۹۲ کل کشور را تشکیل می دهد. در مجموع ۱۴ بند مالیاتی در لایحه بودجه وجود دارند که به سه دسته کلی تقسیم می شوند، احکامی که در لایحه اصلاح قانون مالیات های مستقیم آمده است. دسته دوم احکامی که با اصلاحات اندکی قابل تاییدند و احکام مالیاتی که ایرادهای کلی دارند و باید حذف شوند.
آیا تحلیل اقتصادی باعث بهبود تصمیمات مقررات گذاری می شود؟
براساس این گزارش گروه مطالعات محیط کسب و کار این مرکز در این خصوص می نویسد: برای کسانی که در مسیر ایجاد محیط بهتر مقرراتگذاری و انجام کسب و کار تلاش می کنند، مهم است بدانند آیا تحلیل اقتصادی موجب بهبود کیفیت تصمیمات مقررات گذاری شده است یا خیر؟ ارائه تحلیلی مناسب از هزینه ها و فایده های مربوط به مقررات گذاری (تمامی قوانین و مقرراتی که بر فعالیت خصوصی حاکمند) در تعیین این که کدام مقررات و با چه ظرفیتی اجرا شوند، بسیار مهم است. با این حال، کمی کردن کارآمدی محیط مقررات گذاری (به عنوان مثال، انجام کسب و کار و ارزیابی بنگاه از محیط تجاری) تنها نیمی از کار است؛ هنگامی یک تحلیل اقتصادی واقعا موفقیت آمیز است که بتواند آثار مثبت و منفی و مقررات گذاری مفروض به محیط کسب و کار را به ما نشان دهد.
مقاله هان و تتلاک تلاش می کند برخی شواهد مقدماتی در مورد این که آیا تحلیل های اقتصادی مرسوم، تصمیمات مقررات گذاری را در واقع بهبود داده اند ارائه دهد. تمرکز این مطالعه روی کشورهای نسبتا ثروتمند تر (آمریکا و اروپای غربی) است که احتمالا تحلیل اقتصادی، نقش مهمتری در تصمیمات مقررات گذاری آنها (در مقایسه با کشورهای در حال توسعه) ایفا می کند.
با این حال، این مطالعه نشان می دهد که حتی در این کشورهای ثروتمندتر، کیفیت تجزیه و تحلیل های دولتی به مراتب عقب تر از استانداردهای پایه پژوهش های اقتصادی است و کیفیت این تحلیل ها در طول زمان بهبود نیافته است. برای مثال، مطالعه مذکور نشان می دهد که قانون ظرفیت و سرو صدای فرودگاه ها مصوب سال ۱۹۹۰، بدون تحلیل مناسب هزینه ها و فایده های مربوطه طراحی و تدوین شده و آن طور که پژوهش های اخیر نشان می دهند فایده برآوردی این قانون ۵ میلیارد دلار و در عین حال هزینه هایش بسیار بالاتر (حدود ۱۰ میلیارددلار) بوده اند.
دولت های متعددی در واکنش به تاثیر فزاینده مقررات گذاری، تحلیل های اقتصادی را به عنوان راهی برای بهبود سیاست های مقررات گذاری مطرح کرده اند. این مقاله ارزیابی جامعی درباره تحلیل اقتصادی مقررات گذاری تحت حمایت دولت ارائه می دهد. نویسندگان مقاله دریافتند که علاقه روزافزونی به استفاده از ابزارهای اقتصادی مانند تحلیل هزینه – فایده دیده می شود؛ با این حال، در بسیاری موارد، کیفیت تحلیل در ایالات متحده و اتحادیه اروپا نتوانسته است مطابق با خط مشی هایی باشد که در سطح گسترده پذیرفته شده است. علاوه بر این، رابطه بین تحلیل و تصمیم های سیاستی ضعیف است.
مطالعه حاضر همچنین نشان می دهد حتی پاسخی برای این پرسش اساسی وجود ندارد که آیا تحلیل هزینه – فایده (شاید از روی شور و شعف برای مقررات گذاری بیشتر) تمایل به بزرگ نمایی فایده ها دارد؟ یا بر عکس، آیا تحلیل هزینه – فایده در مورد هزینه ها بزرگ نمایی نمی کند؟ (شاید به این دلیل که نمی تواند تشخیص دهد چگونه بعد از اعمال مقررات، نوآوری هزینه ها را کاهش خواهد داد) علاوه بر این، شواهد اندکی وجود دارند که تحلیل اقتصادی تصمیمات مقررات گذاری، منجر به مقررات گذاری کارآمدتر شده باشد. البته نمی توان گفت تحلیل های اقتصادی تاثیری بر حوزه های مهم (مانند مقررات زدایی خطوط هوایی) نداشته اند اما چنین مواردی استثنایی اند.
برای بهبود این وضعیت چه کاری می توان انجام داد؟ این مطالعه نشان می دهد دانشمندان علوم اجتماعی به روش های مختلف می توانند به تحلیل اقتصادی تصمیمات مقررات گذاری کمک رسانند. نخست این که پژوهشگران به شناسایی شرایطی کمک کنند که تحت آن شرایط انواع خاصی از تحلیل اقتصادی وصرف مخارج خاص برای تحلیل، منجر به سیاست های کارآمدتر شوند. برای مثال، تحلیل اثربخشی هزینه ممکن است در حذف ناکارآمدترین پروژه ها مانند مقررات گذاری بی فایده داروی سمی مزمن، بسیار مفید باشد.
دوم، پژوهشگران می توانند در توسعه ابزارهای تحلیلی برای بهبود ارزیابی ها مشارکت کنند. در نهایت، پژوهشگران می توانند به توسعه و بهبود مجموعه داده هایی که به عنوان ورودی مدل های آماری استفاده می شود، کمک کنند. این مجموعه داده ها برای تحت تاثیر قراردادن آرای مقررات گذاری از طریق تحلیل اقتصادی، مانند صورت برداری دولتی از مخارج خصوصی برای کنترل آلودگی تعیین کننده خواهند بود. در چنین وضعیتی، پیشنهاد می شود علم اقتصاد نقش مهمتری در تصمیم های مقررات گذاری ایفا کند. به علاوه، پیش بینی نیز می تواند به بهبود سیاست های مقررات گذاری و بهبود سنجش تاثیر مقررات گذاری کمک کند.