گزارش سفر نمایندگان صندوق بین‌المللی پول به ایران

همین چند وقت پیش بود که محسن جلال‌پور، رئیس سابق اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران از سفر هیات کارشناسی صندوق بین‌المللی پول به ایران خبر داده بود و اعلام کرد که این نمایندگان برای بررسی شرایط اقتصادی کشورمان، به ایران سفر کرده‌اند. البته معاون این صندوق نیز اردیبهشت ماه سال جاری در سفر خود به ایران، با محمد نهاوندیان رئیس‌دفتر رئیس‌جمهور، محمدباقر نوبخت، معاون رئیس‌جمهور و رئیس سازمان برنامه و بودجه، بیژن نامدار زنگنه وزیر نفت و ولی‌اله سیف رئیس‌کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ملاقات‌های جداگانه‌ای داشت.

همان روزها دیوید لیپتون، معاون‌اول صندوق بین‌المللی پول، اصلاح چالش‌های ساختاری ایران را آسان ندانست و برخی از منافع آن را، تنها در بلندمدت قابل مشاهده خوانده بود. او به این نکته هم اشاره کرده بود که ایران در جهت تثبیت سیاست‌های آینده‌نگر و اصلاح چالش‌های ساختاری، گام‌های بلند و مهمی برداشته است و البته توصیه کرد که این تلاش‌ها باید ادامه پیدا کند.   

در این میان هفته گذشته نیز باز هم هیات کارشناسی صندوق بین‌المللی پول به ایران سفر کرده بود و پس از بازگشت از ایران، گزارش کارشناسی خود را درباره وضعیت و شرایط اقتصادی کشور را منتشر کردند. در این گزارش آمده است که شرایط اقتصادی ایران در سال ۱۳۹۵ (۱۷/۲۰۱۶) به میزان قابل ملاحظه‌ای بهبود می‌یابد. طی شش ماه نخست سال و به دنبال لغو تحریم‌ها پس از اجرای برنامه جامع اقدام مشترک، نرخ رشد تولید ناخالص داخلی به قیمت‌های واقعی افزایش قابل‌توجهی را تجربه کرده؛ ضمن اینکه رقم تولید و صادرات نفت به‌سرعت به سطوح پیش از اعمال تحریم‌ها بازگشته که این امر به خنثی نمودن آثار منفی ناشی از کاهش قیمت‌های جهانی نفت کمک نموده است. افزایش فعالیت‌ در بخش کشاورزی، صنعت خودروسازی، تجارت و خدمات حمل و نقل به بهبود رقم رشد در بخش غیرنفتی منجر شده است.

متن کامل گزارش نمایندگان این صندوق بین‌المللی به شرح زیر است:

هیأت کارشناسی صندوق مایل است از مقامات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، سازمان امور مالیاتی، سازمان برنامه و بودجه و سایر سازمان‌های دولتی مربوطه بخاطر همکاری، مباحثات و گفتگوهای صریح و مهمان‌نوازی ایشان تشکر نماید.

شرایط اقتصادی ایران در سال ۱۳۹۵ (۱۷/۲۰۱۶) به میزان قابل ملاحظه‌ای بهبود می‌یابد. طی شش ماه نخست سال و به دنبال لغو تحریم‌ها پس از اجرای برنامه جامع اقدام مشترک، نرخ رشد تولید ناخالص داخلی به قیمت‌های واقعی افزایش قابل‌توجهی را تجربه کرده است. رقم تولید و صادرات نفت به‌سرعت به سطوح پیش از اعمال تحریم‌ها بازگشته که این امر به خنثی نمودن آثار منفی ناشی از کاهش قیمت‌های جهانی نفت کمک نموده است. افزایش فعالیت‌ در بخش کشاورزی، صنعت خودروسازی، تجارت و خدمات حمل و نقل به بهبود رقم رشد در بخش غیرنفتی منجر شده است.

پیش‌بینی می‌شود تولید ناخالص داخلی به قیمت‌های واقعی، رشد حداقل ۴.۵ درصدی را در سال ۱۷/۲۰۱۶ تجربه نماید. اتخاذ سیاست‌های محتاطانه پولی و مالی طی سال‌های اخیر و مناسب بودن قیمت مواد خوراکی در سطح بین‌المللی، سبب شد که نرخ تورم (نقطه به نقطه) شاخص بهای مصرف‌کننده در خرداد ۱۳۹۵ (ژوئن ۲۰۱۶) تا ۶.۸ درصد کاهش پیدا کند. اگرچه نرخ تورم نقطه به نقطه در شهریور ۱۳۹۵ (سپتامبر ۲۰۱۶) به ۹.۵ درصد افزایش یافته است، لیکن طبق پیش‌بینی‌های هیأت صندوق، ‌ انتظار می‌رود نرخ تورم (متوسط ۱۲ ماهه) در سال ۱۷/۲۰۱۶ به ۹.۲ برسد.

دولت اصلاحات گسترده و بلندپروازانه‌ای را به‌منظور حمایت از رشد پایدار اقتصادی به اجرا درمی‌آورد. برای مهار تورم در میان‌مدت، مقامات ایرانی یک بازبینی اساسی در چارچوب سیاست پولی کشور را در نظر گرفته‌اند و همچنین کاهش تدریجی کسری مالی غیرنفتی را در دستور کار دارند. در این برنامه، مقامات تسویه معوقات دولتی، افزایش سرمایه پایه بانک‌ها و تقویت نظارت بر بانک‌ها را هدف‌گذاری نموده‌اند. قوانین جدید در زمینه مبارزه با تأمین مالی تروریسم به تصویب رسیده و دولت تعهد نموده تا ابزارهای احتیاطی در نظام مالی را به‌منظور دسترسی بهتر به نظام مالی جهانی افزایش دهد. از نظر هیأت صندوق، اجرای این اصلاحات به‌منظور اطمینان از احیای روابط با اقتصاد جهانی، افزایش رشد اقتصادی و برخورداری از یک اقتصاد بازارمحورتر و متنوع‌تر ضروری و حیاتی به نظر می‌رسد.

هیأت صندوق پیشنهادات ذیل را در حمایت از اقدامات دولت ایران برای اعمال اصلاحات ارائه می‌نماید:

آسیب‌پذیری‌هایی در حال بروز است که می‌تواند دستاوردهای اقتصاد ایران را تخریب کند. از نیمه دوم سال ۱۳۹۴ (۱۶/۲۰۱۵) که اقتصاد ایران بخاطر کاهش درآمد نفت تضعیف شد، دولت سعی نمود با هدایت اعتبارات بانکی به سمت بخش‌های منتخب اقتصادی و کاستن از نرخ‌های سود بانکی، ‌رشد اقتصادی را تحریک نماید. هیأت صندوق پیش‌بینی می‌کند با تداوم سیاست‌های کنونی، کسری بودجه غیرنفتی در ۱۷/۲۰۱۶ به میزان ۰.۵ درصد تولید ناخالص داخلی (بدون نفت) افزایش پیدا کرده و به ۸.۹ درصد تولید ناخالص داخلی بدون نفت (یا ۷.۷ درصد کل تولید ناخالص داخلی) برسد.

حجم درآمدهای نفتی بودجه نیز به دلیل لزوم بازپرداخت وجوهی که سال گذشته از صندوق توسعه ملی وام گرفته شده بود، جوابگوی نیازهای مالی بودجه نبوده و کافی نیست. در نتیجه، انتظار می‌رود وضعیت کسری بودجه تشدید شده و از ۱.۷ درصد تولید ناخالص داخلی در سال ۱۶/۲۰۱۵ به ۲.۷ درصد در سال ۱۷/۲۰۱۶ افزایش یابد.

همچنین، علاوه بر منابع لازم برای تأمین کسری فوق، تأمین بودجه در این سال نیازمند وجوه بیشتر می‌باشد تا بدین‌ترتیب دولت بتواند به تعهدات خود در زمینه تسویه معوقات (۳۰۰۰۰۰ میلیارد ریال معادل ۲.۳ درصد تولید ناخالص داخلی) عمل نماید. اتخاذ ترکیبی از سیاست‌های پولی و مالی انبساطی‌تر به رشد سریع متغیرهای پولی دامن زده است. ذخایر خارجی نسبت به پایان اسفند ۱۳۹۴ (مارس ۲۰۱۶) به میزان حدود ۷ میلیارد دلار کاهش یافته که این امر حاکی از تغییر در تسعیر ارز، تسویه بدهی‌های ارزی به شرکت‌های بیمه صادراتی و افزایش میزان واردات به دنبال اجرای برنامه جامع اقدام مشترک می‌باشد.

با توجه به بهبود سریع فعالیت‌های اقتصادی، اقدام به اصلاح مؤثر سیاست‌های پولی و مالی، به حفظ نرخ تورم در سطوح تک‌رقمی کمک می‌کند. صیانت از نرخ پایین تورم و جلوگیری از بالا رفتن آن برای حفظ اعتبار (سیاستگذار) در اجرای اصلاحات و اطمینان از اجرای برنامه یکسان‌سازی نرخ ارز، از اهمیت بالایی برخوردار است. در این زمینه لازم است، قیمت‌های اداری نیز در راستای هدف حفظ نرخ تورم تک‌رقمی تعیین گردند. به عنوان مثال، مدیریت رشد اعتبارات از طریق کاهش یا توقف برنامه‌های اعتباردهی مستقیم (بانک مرکزی) یا به‌کارگیری نرخ‌های ذخیره‌گیری متفاوت برای تسهیلات غیرجاری، می‌تواند از شکل‌گیری فشار نقدینگی مضاعف جلوگیری کند.

بانک مرکزی همچنین باید اقدامات جانبی لازم برای جذب نقدینگی مازاد را در نظر داشته باشد. علاوه بر این، سیاست مالی نیز باید با اجتناب از به‌کارگیری محرک‌های موافق سیکلی بیشتر، به این امر کمک کند. در این راستا لازم است تمام تلاش‌های ممکن در جهت جمع‌آوری منابع بیشتر و کاهش مخارج در بودجه از جمله حذف خانوارهای پردرآمد از فهرست دریافت‌کنندگان یارانه نقدی، در دستور کار قرار گیرد.

افزایش توان بانک مرکزی برای حفظ ثبات قیمت‌ها. لایحه پیشنهادی بانک مرکزی، به درستی ثبات قیمت‌ها را به‌عنوان هدف اصلی سیاست پولی تعیین کرده است. لیکن ساختار اداره و تصمیم‌گیری در نظر گرفته‌شده برای بانک مرکزی پیچیده بوده و هیأت‌های سیاست‌گذاری (پولی و نظارتی) تحت تسلط نمایندگانی از سایر سازمان‌های دولتی قرار دارند. به‌منظور تقویت اختیارات بانک مرکزی برای پیگیری اهداف تورمی خود به شکلی مستقل، هیأت صندوق پیشنهاد می‌کند تعداد نمایندگان دولت در هیأت‌های مزبور اصلاح شود و اعضای این هیأت‌ها به مقامات ارشد بانک مرکزی و یا کارشناسان مستقل محدود شوند.

ارتقای شفافیت و به‌کارگیری سازوکارهای گزارش‌دهی مرتبط، مسئولیت بانک مرکزی در حصول به اهداف تورمی را تضمین می‌کند. همچنین بانک مرکزی به ابزارهایی برای مدیریت رشد نقدینگی در جهت کنترل و هدایت نرخ‌های سود نیاز دارد. بدین منظور لازم است مقامات نسبت به انتشار ابزارهای مناسب از جمله اوراق بهادار دولتی یا اوراق مشارکت بانک مرکزی اقدام نموده و در این راستا امکان برخورداری از تسهیلات تأمین نقدینگی اضطراری توسط بانک مرکزی را فراهم کنند.

کاهش سلطه مالی و ایجاد شرایط لازم برای افزایش سرمایه بانک‌ها و فراهم‌سازی پیش‌نیازهای سرمایه‌گذاری بخش عمومی. بودجه سال ۱۳۹۶ (۱۸/۲۰۱۷) می‌بایست با هدف الزام به کاهش تدریجی کسری غیرنفتی و با لحاظ ایجاد درآمدهای متعارف و پایدار (برای دولت) صورت گیرد تا نه تنها هدف نرخ تورم پایین تأمین شود بلکه آثار منفی ناشی از کاهش قیمت نفت و افزایش هزینه‌های بازپرداخت بدهی نیز خنثی گردد.

همانطور که انتظار می‌رود دولت قصد دارد درآمدهای غیرنفتی را برای اجرای مناسب این تعدیلات و تجهیز منابع غیرتورمی به‌منظور تأمین مالی سرمایه‌گذاری‌های عمومی افزایش دهد. با توجه به کسری (بودجه) غیرنفتی، اتخاذ یک چارچوب میان‌مدت بودجه‌ای به بهبود برنامه‌ریزی و مدیریت مالی (دولت) کمک نموده و اجازه می‌دهد ذخایر حاصل از درآمدهای نفتی تجمیع شده و یک سپر مالی مناسب برای اقتصاد ایران در مواجهه با شوک‌های مختلف فراهم گردد.

تسویه بدهی‌های معوق دولت و توسعه بازارهای بدهی محلی. برآوردهای اولیه حاکی از آن است که پس از مشخص شدن مقدار دقیق بدهی دولت به بخش خصوصی، حجم بدهی دولت تا ۴۰ درصد تولید ناخالص داخلی بالغ گردد. اداره کل مدیریت بدهی‌ها و تعهدات دولت، رویکردی محتاطانه به‌منظور تسویه بخشی از این تعهدات از طریق انتشار اوراق بهادار در چند مرحله را اتخاذ نموده است. در حال حاضر میزان مطالبات نیز به دقت در دست بررسی است و می‌توان در مقایسه با میزان بستانکاری دولت، رقم خالص آن را بدست آورد.

مجلس شورای اسلامی انتشار اوراق بدهی جدید به منظور تأمین بخش کوچکی از این معوقات در مراحل مختلف و با هدف کمک به توسعه بازارهای بدهی محلی را به تصویب رسانده است. از طرف دیگر مجلس اجازه استفاده از سودهای حاصل از تجدید ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی به‌منظور تسویه بدهی‌های دولت به نظام مالی را نیز تصویب نموده که این می‌تواند منجر به تضعیف سپر سرمایه‌ای بانک مرکزی شده و در نتیجه، ظرفیت بانک مرکزی برای جذب زیان‌های آتی را کاهش ‌دهد.

در آینده، هزینه اوراق بهادارسازی باقیمانده بدهی‌های معوق، با توجه به منشأ و ماهیت شکل‌گیری آن که از عملیات مالی دولت ناشی می‌شود، بر عهده دولت خواهد بود. اوراق بهادارسازی از طریق انتشار اوراق بدهی جدید، به تعمیق بازارهای بدهی محلی کمک نموده و ابزاری برای مدیریت نقدینگی در اختیار بانک مرکزی قرار خواهد داد. آنچه مهم است این است که باید منابع لازم برای پرداخت سود اوراق بدهی جدید در بودجه لحاظ گردد.

آنگونه که در گزارش صندوق بین‌المللی پول آمده است: یک بازبینی اساسی در نظام بانکی به‌منظور تحقق نرخ‌های رشد بالاتر در بخش خصوصی الزامی است. حجم سرمایه بانک‌ها در سطح پایینی قرار دارد و حجم مطالبات غیرجاری، علیرغم اوراق بهادارسازی بدهی‌های معوق دولت و اقدامات صورت‌گرفته توسط مقام ناظر برای افزایش ذخایر، همچنان بالا باقی می‌ماند. سیاست‌های کنترل نرخ سود و اعتبارات مستقیم، سودآوری بانک‌ها و ظرفیت آنها برای تشکیل سرمایه را محدود می‌نماید. راهبرد اصلاحات در بخش مالی باید با هدف حل و فصل کامل مشکلات بخش بانکی و حذف موانع مالی بر سر راه رشد اقتصادی صورت گیرد.

هیأت صندوق پیشنهاد می‌کند بانک‌ها از طریق به‌کارگیری آزمون‌های آینده‌نگر و به‌عنوان بخشی از برنامه سنجش کیفیت دارایی‌های خود، توان واسطه‌گری خود را مورد ارزیابی قرار دهند. درصورتی‌که در نتیجه اجرای این آزمون‌ها، نقاط ضعف و مشکلاتی در سرمایه و روش‌های مدیریت ریسک شناسایی گردد، بانک‌ها ملزم به ارائه برنامه و اعلام زمان‌بندی دقیق برای رفع این نقاط ضعف خواهند بود. اگر بانکی پس از انجام این فرآیند توانمند تشخیص داده نشود، مقامات می‌بایست در حل و فصل مشکلات آن مداخله نمایند.

برای تقویت انگیزه‌های تجاری بانک‌های دولتی، لازم است فشارهای ناشی از سیاست‌های اعتباری و دستوری دولت به بودجه منتقل شده و نیاز این گروه از بانک‌ها به افزایش سرمایه از طریق انتشار اوراق دولتی بلندمدت تأمین مالی شود. وضع یک قانون جدید ورشکستگی شرکتی می‌تواند به انجام این اصلاحات کمک‌ نماید. انجام چنین اصلاحاتی می‌تواند هماهنگی و انطباق با استانداردهای گزارشگری بال II و III را امکان‌پذیر نموده و شفافیت مالی را به‌ میزان زیادی افزایش ‌دهد. کارگاهی که صندوق بین‌المللی پول در آینده نزدیک در ایران با موضوع تجدیدساختار و حل و فصل مشکلات بانکی برگزار خواهد کرد، فرصتی برای بحث بر سر گزینه‌های حل و فصل مطالبات غیرجاری فراهم خواهد ساخت. صندوق در زمینه ارائه مساعدت‌های بیشتر برای تبیین و اجرای برنامه اصلاحات در بخش مالی اعلام آمادگی می‌نماید.

لایحه بانکداری پیشنهادی، اختیارات نظارتی را تقویت می‌کند. در طول سال‌های گذشته، بانک مرکزی اقدامات مهمی را در جهت تجدید ساختار موسسات مالی غیرمجاز و تحت نظارت قرار دادن آنها انجام داده است؛ چرا که این‌گونه موسسات منبع مهم بی‌ثباتی مالی محسوب می‌شوند. لایحه بانکداری ارائه‌شده، اختیارات بانک مرکزی در زمینه مجوزدهی و نظارت بر این موسسات را افزایش داده و با اعمال نظارتی قوی و محکم و ارائه مجموعه‌ای از اقدامات مداخله‌ای زودهنگام، ابزار نظارتی (بانک مرکزی) را به‌شدت تقویت می‌کند. با این وجود، باید در پیش‌نویس قانون، اختیارات بانک مرکزی برای ابطال یک مجوز بانکی به دقت مشخص گردیده و گزینه‌های موجود برای حل و فصل مشکلات بانکی با شفافیت بیان شوند.

اجرای برنامه اقدام مالی در مبارزه با تأمین مالی تروریسم به تقویت چارچوب مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم در ایران کمک کرده و احیای روابط مجدد بانک‌های ایرانی با نظام مالی جهانی را تسهیل می‌کند. صندوق بین‌المللی پول آماده همکاری در جهت ارائه اطلاعات به بانک مرکزی ایران در این زمینه می‌باشد.

بانک مرکزی نیز بانک‌ها را ملزم نموده صورت‌های مالی خود را مطابق با استانداردهای گزارشگری مالی بین‌المللی تنظیم نمایند که این امر به تقویت شفافیت نظام مالی کمک خواهد کرد. افزایش شفافیت و انتشار به‌هنگام داده‌ها و اطلاعات متغیرهای کلیدی اقتصاد، سرمایه‌گذاران بین‌المللی را به سرمایه‌گذاری در ایران ترغیب نموده و توسعه بازارهای بدهی را تسهیل می‌نماید.