تجربه کشورها در اداره منابع نفتی

به گزارش پارس به نقل از فارس، با صدور اولین سری از پروانه های اکتشاف، توسعه و تولید از سوی وزارت نفت در راستای اعمال حاکمیت و مالکیت حکومت اسلامی بر مخازن نفت و گاز کشور، یکی از نخستین گام های عملیاتی برای اصلاح ساختار حاکمیت و مدیریت در بالادست صنعت نفت پس از اصلاح قوانین نفت و وظایف و اختیارات وزارت نفت برداشته شد.

تصویب موادی در برنامه پنجم توسعه مانند مواد ۱۲۵،۱۲۶ و ۱۲۹ و همچنین دو قانون تصویب شده از مجموع طرح های ۳ قلوی نفتی یعنی قوانین جدید نفت و شرح وظایف و اختیارات وزارت نفت بسترهای حقوقی لازم تا حدودی برای تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدی گری در صنعت نفت فراهم کرد تا صدور ۲۹ پروانه اکتشاف، توسعه و تولید از سوی وزارت نفت طلیعه ای برای پایان ۳ دهه کشمکش حاکمیتی در صنعت نفت ایران باشد.

تفکیک نشدن وظایف حاکمیتی از تصدی گری نه تنها باعث عملکرد غیربهینه کل صنعت نفت ایران و به حاشیه رانده شدن وزارت نفت به عنوان نهاد حاکمیتی و برنامه ریز اصلی نفت شده است، بلکه خود شرکت ملی نفت را که تا کنون همواره وظایف تصدی گری و حاکمیتی را همزمان در اختیار داشته در یک پارادوکس شدید گرفتار کرده است، چراکه اگر نهادی خواستار نقش های حاکمیتی و تصدی به طور همزمان باشد، به شکل حاکمیتی با آن برخورد می شود و به شکل همزمان باید به انتظارات شرکتی پاسخ بگوید.

عملکرد کند، ضعیف و غیر قابل دفاع شرکت ملی نفت در توسعه میادینی چون آزادگان و لایه نفتی پارس جنوبی یا بستن قراردادهای متعدد و ناموفق برای توسعه بعضی میادین عملا ناشی از گرفتاری در همین پارادوکس ارزیابی می شود.

تنها راه حل این مشکل عمده گرفتن اختیارات حاکمیتی از شرکت ملی نفت است تا این شرکت چابک شده و بتواند به عنوان یک شرکت، به شکل تجاری و اقتصادی برای خود برنامه ریزی کند. مثال بارز این امر شرکت هایی مانند استات اویل، پتروبراس و پتروناس به عنوان شرکت های ملی نفت نروژ، برزیل و مالزی هستند که علیرغم سابقه کمتر از شرکت ملی نفت، در دامنه بسیار گسترده ای از پروژه های نفت و گاز جهان فعالیت می کنند و عملکرد آنها به وضوح برتری قابل توجهی نسبت به شرکت ملی باسابقه نفت ایران دارد.

عملکرد این شرکت ها به قدری اقتصادی و تجاری است که اندکی از سهام این شرکت ها در بورس کشورهایشان عرضه شده و مردم می توانند با خرید سهام این شرکت ها در سود آنها شریک شوند. حتی در کشوری مانند ونزوئلا که سال ها تحت استعمار شدید بوده و اقتصاد چندان قدرتمندی ندارد نیز بخشی از سهام شرکت ملی نفت این کشور یعنی PDVSA در بورس عرضه شده که نشان از ماهیت و عملکرد تجاری این شرکت دارد.

اما در کشورهای دیگر جهان نظام حاکمیت، مالکیت و مدیریت بر منابع نفت و گاز چگونه سامان یافته است؟ واقعیت آن است که در دیگر کشورها سال هاست نظامات حاکمیتی از سامانه های تصدی گری و مدیریتی به دقت تفکیک شده اند.

*حاکمیت و تصدی در دیگر کشورهای جهان

به عنوان مثال در نروژ که یکی از موفق ترین نمونه های نظام های اداره و بهره برداری از منابع نفت و گاز ملی را در اختیار دارد منابع نفتی و نفت و گاز تولیدی متعلق به حکومت است و حاکمیت بر بخش نفت و گاز از سوی سازمان مستقل دولتی NPD تحت نظر وزارت نفت و انرژی اعمال می شود. مدیریت و تصدی گری اجرایی عملیات اکتشاف، توسعه و تولید بر عهده شرکت ملی نفت این کشور و شرکت های غیر دولتی داخلی و خارجی است.

بر اساس این گزارش نروژ در زمینه صیانت از منابع هیدروکربوری خود در دریای شمال و دیگر مناطق یکی از موفق ترین کشورها محسوب می شود و متوسط ضریب بازیافت میادین نفت و گاز این کشور معمولا در بالاترین حد در میان میادین با ساختار مخزنی مشابه قرار دارد.

حتی در کشور همسایه ایران یعنی عراق نیز که سابقه کمتری در تصویب قوانین و ساختارسازی در صنعت نفت نسبت به کشورمان دارد نیز تفکیک تصدی از حاکمیت به دقت رعایت شده است، چنانکه منابع نفت عراق انفال و در اختیار حکومت محسوب می شود و حاکمیت بر بخش نفت و گاز نیز توسط وزارت نفت عراق اعمال می شود. شرکت ملی نفت عراق و شرکت های غیر دولتی داخلی و خارجی نیز تصدی اکتشاف، توسعه و تولید از میادین را بر عهده دارند.

نکته جالب آنجاست که در کشورهایی که منابع نفت و گاز به مراتب کمتری از ایران یا حتی منابع ناچیزی از نفت و گاز را در اختیار دارند نیز نه تنها این تفکیک به دقت رعایت شده است بلکه سازمان های مستقل دولتی مانند نمونه نروژ در آنها برای اعمال حاکمیت بر بخش نفت و گاز تشکیل شده است.

در برزیل، ترکیه و پاکستان مالکیت منابع نفت و گاز متعلق به دولت و قابل واگذاری به غیر است. در برزیل سازمان مستقل دولتی ANP تحت نظر وزارت نفت و انرژی، در ترکیه سازمان مستقل دولتی EMRA تحت نظر وزارت انرژی و در پاکستان سازمان مستقل OGRA تحت نظر وزارت نفت و انرژی این کشور بر منابع نفت و گاز اعمال حاکمیت می کنند و تصدی و مدیریت عملیات اکتشاف، توسعه و تولید بر عهده شرکت های ملی نفت این کشورها یا کشورهای غیر دولتی داخلی و خارجی قرار دارد.

پس از اصلاحات اخیر در ساختار صنعت نفت ایران و ایجاد زیرساخت های قانونی مورد نیاز علیرغم مقاومت برخی مدیران میانی شرکت ملی نفت، اعمال حاکمیت بر منابع نفتی و نفت و گاز تولیدی کشور بر عهده مدیریت تازه تاسیس اکتشاف، توسعه و تولید در وزارت نفت قرار گرفته است و تصدی این فعالیت ها یعنی اکتشاف، توسعه و تولید بر عهده شرکت ملی نفت، شرکت های تابعه وزارت نفت و شرکت های صاحب صلاحیت قرار گرفته است.

شایان ذکر است در زمان تصویب قوانین مربوطه یعنی مواد ۱۲۵،۱۲۶ و ۱۲۹ و دو قانون جدید نفت و شرح وظایف و اختیارات وزارت نفت بعضی کارشناسان و حتی نهادهای نظارتی معتقد بودند که باید یک سازمان مستقل دولتی زیر نظر وزارت نفت مانند اغلب کشورها برای اعمال حاکمیت بر منابع نفت و گاز و همیچنین رگولاتوری در بالادست صنعت نفت تشکیل شود.

لازم به ذکر است که وظایف و اختیارات حاکمیتی بر اساس بند ب ماده ۱۲۹ برنامه پنجم به چهار بخش اصلی ایجاد فضا و شرایط رقابتی، صدور پروانه برای عملیات اکتشاف، توسعه و تولید بدون حق مالکیت نفت و گاز تولیدی، نظارت مقداری و ابلاغ ضوابط صیانت و نظارت صیانتی تقسیم شده اند.

ایران با تصویب قوانین جدید تازه در آغاز راه اصلاح ساختارها و تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدی در نفت قرار گرفته است. کشورهای مختلف سیر متفاوتی را برای اصلاح و ایجاد ساختارهای کارآمد در صنعت نفت طی کرده اند و برای بهره برداری از این تجارب و ترسیم مسیر پیش رو توجه به تجربه بعضی از این کشورها بی وجه نیست.

*برزیل: گام هایی برای تشکیل هلدینگ نفتی با زنجیره ارزش کامل

در برزیل سیر تحول ساختار صنعت نفت و تشکیل یک هلدینگ بزرگ نفتی با زنجیره ارزش کامل که هدف اغلب کشورهای صاحب منابع نفت و گاز تلقی می شود، با تدوین قانون و مقررات جدید فعالیت در حوزه نفت و گاز آغاز شده است و سپس تفکیک بخش های مربوط به تنظیم مقررات، حاکمیت و مالکیت بر میادین نفت و گاز از شرکت ملی نفت برزیل یعنی پتروبراس در دستور کار قرار گرفته است.

پس از تفکیک این بخش ها از شرکت ملی نفت برزیل، یک هلدینگ بزرگ نفتی از شرکت های دولتی زیر عنوان پتروبراس در برزیل تشکیل و ماموریت این شرکت به یک شرکت نفتی مستقل با وضعیتی مشابه با سایر شرکت های بین المللی نفتی تغییر کرد چنانکه همه امتیازات دولتی و ملی پتروبراس کاملا حذف شده اند.

با این حال نقش سیاست گذاری، حاکمیت و نظارت دولت برزیل با تشکیل آژانس ملی نفت این کشور ANP حفظ و اختیارات مربوط به تنظیم مقررات و موارد حاکمیتی و مالکیتی میادین نفت و گاز که از پتروبراس حذف شده بود به این آژانس واگذار شد.

در گام آخر دولت با حفظ سهام ۵۱ درصدی از پتروبراس مالکیت خود را در آن حفظ کرد اما ۴۹ درصد از سهام این شرکت ملی به بخش خصوصی واگذار شد. به این طریق بخش خصوصی اجازه یافت وارد حوزه فعالیت های بالادستی نفت برزیل شود و فعالیت پتروبراس نیز در بازار صنعت نفت محدود شد.

کارشناسان مزیت روش برزیلی ها در ایجاد نظام جدید حاکمیت و تصدی بالادست صنعت نفت را حفظ یکپارچگی و برند پتروبراس در بازارهای بین المللی می دانند و در عین حال معتقدند با این روش دولت موفق نشده است یک شرکت نفتی با زنجیره ارزش کامل را در اختیار بگیرد.

*چین: اصلاح ساختار و پرواز به سوی اهداف بین المللی

چینی ها راه کاملا متفاوتی با برزیلی ها در اصلاح و تحول ساختار صنعت نفت خود پیموده اند، چنانکه در این کشور تقسیم شرکت های دولتی به چند شرکت بزرگ نفتی با زنجیره ارزش کامل در دستور کار قرار گرفته است.

چینی ها در اصلاح ساختار صنعت نفت خود ابتدا حوزه فعالیت ۳ شرکت بزرگ دولتی خود یعنی شرکت ملی نفت چین CNPC، شرکت پتروشیمی چین Sinopec و شرکت ملی فراساحل چین یعنی CNOOC از لحاظ جغرافیایی در خشکی و دریا و حوزه بین الملل را تفکیک کرده اند.

در گام بعدی حوزه فعالیت شرکت ملی نفت چین CNPC از بالادست به پایین دست نیز گسترش یافت و در فرآیندی معکوس حوزه فعالیت شرکت پتروشیمی چین SINOPEC از پایین دست به بالادست گسترش یافت.

چینی ها سپس با هدف رسیدن به سطح شرکت های معظم نفتی که در سطح بین المللی فعالیت می کنند خصوصی سازی در این حوزه با عرضه سهام غیر حاکمیتی یعنی کمتر از ۵۰ درصد از سهام این شرکت ها را در بورس های عمده دنیا در دستور کار قرار دادند.

بر این اساس ۱۰ درصد از سهام شرکت petrochina متعلق به CNPC در بورس هنگ کنگ و نیویورک عرضه شد. سهام شرکت CNOOC از سال ۲۰۰۱ نیز در این بورس ها عرضه شد و ۴۵ درصد از سهام Sinopec متعلق به Sinopec Group از سال ۲۰۰۲ در بورس های هنگ کنگ و نیویورک به فروش رسید.

دولت چین با این اصلاح ساختار اجازه فعالیت بین المللی این شرکت ها را در جهت اهداف استراتژیک و اقتصادی چین مبنی بر گسترش حوزه نفوذ و تامین انرژی صادر کرد.

بدین ترتیب چینی ها علیرغم آنکه منابع نفت و گاز زیادی در اختیار ندارند با این اصلاح ساختار توانستند وارد کشورهای نفت خیز جهان و خاورمیانه از جمله عراق و ایران شوند و پروژه های بسیار بزرگی را در اختیار بگیرند چنانکه در ایران میدان بسیار بزرگ آزادگان با قراردادی بسیار شیرین در اختیار چینی ها قرار گرفته است. البته شرکت های چینی قراردادهای توسعه فاز ۱۱ پارس جنوبی و ازدیاد برداشت از میدان مسجد سلیمان را نیز بر عهده گرفتند که اولی را بدون هیچ پیشرفتی رها کردند و پروژه مسجد سلیمان نیز با شکست کامل مواجه و تولید از آن در مدت کوتاهی صفر شد.

با این حال شرکت های چینی حضور تاثیرگذار و موفقی را در صنعت نفت کشورهای مختلف جهان پس از اصلاح ساختار صنعت نفت خود تجربه می کنند.

*نروژ: کامل ترین نظام ملی اداره منابع نفت و گاز

در نروژ نیز سیر تحولات صنعت نفت به سوی تشکیل چند هلدینگ نفتی با زنجیره ارزش کامل حرکت کرده است.

البته این نکته شایان توجه بسیار است که در نروژ که موفق ترین الگوی اداره منابع نفت و گاز ملی در جهان محسوب می شود صدور پروانه ها و مجوزهای فعالیت، نظارت و تنظیم مقررات در صنعت نفت از بیش از ۴۰ سال پیش توسط اداره دولتی نفت نروژ یعنی NPD انجام می شود چنانکه این سازمان در ۱۹۷۲ تشکیل شده است.

با این حال نروژی ها نیز برای کارآمدتر کردن ساختار صنعت نفت خود تقسیم شرکت های نفتی خود به ۳ هلدینگ بزرگ دارای زنجیره ارزش کامل نفت یعنی شرکت های استات اویل، نورسک هیدرو و ساگا در بالادست و پایین دست صنعت نفت را در دستور کار قرار دادند.

سپس دو هلدینگ ساگا و نورسک هیدرو به بخش خصوصی واگذار شد و شرکت استات اویل به منظور رعایت مسائل امنیتی مد نظر دولت و حفظ دائم یک زنجیره ارزش کامل برای دولت در صنعت نفت دولتی باقی ماند. با این حال سهام غیر کنترلی استات اویل نیز در بورس های بین المللی اسلو و نیویورک عرضه شد تا این شرکت نیز خود را نسبت به رعایت قواعد تجاری و اداره اقتصادی شرکت متعهد ببیند.

با توجه به اینکه در نروژ بر خلاف برخی دیگر از کشورهای غربی مالکیت ذخایر نفت و گاز در اختیار دولت است، سیاست گذاری و برنامه ریزی صنعت نفت توسط وزارت نفت و انرژی این کشور انجام می شود.

همانطور که اشاره شد، ایران نیز راهی طولانی برای اصلاح ساختار صنعت نفت خود در پیش رو دارد و حتی با فرض اینکه در بدنه میانی صنعت نفت با این تغییرات مخالفت نشود باز هم داشتن هدف های مشخص و استراتژی از قبل تدوین شده برای حرکت به سوی این اهداف شرط لازم و غیر قابل صرف نظر کردن است.

گزارش از علی فروزنده