استقلال بانک مرکزی؛ کلید لغو تحریم

شعبه اول دادگاه عمومی اتحادیه اروپا در تاریخ 18 سپتامبر 2014 (27 شهریور 1393) با صدور رایی حکم اصلاح مقرره 2012/267 شورای اتحادیه اروپا را صادر کرد. مقرره مزبور، متن جامعی است که به تحریم‌های ایران اختصاص دارد و فهرست ضمیمه آن،‌ حاوی نام و مشخصات اشخاصی است که مشمول تحریم‌ هستند. بر اساس این رای، شورای اروپا ملزم شده است که نام بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را از فهرست یادشده حذف کند. شورای اروپا در 23 مارس 2012 بانک مرکزی را با ادعای «درگیر بودن در دور زدن تحریم‌ها» مشمول تحریم قرار داد. این شورا در اکتبر همان سال، اعلام کرد بانک مرکزی ایران،‌ به دلیل «حمایت مالی از دولت ایران» نیز باید مشمول تحریم قرار داشته باشد.

رایی که اخیرا صادر شده است به تحریم مارس 2012 اختصاص دارد. بر اساس آنچه در متن رای آمده است، بانک مرکزی در مدت کوتاهی پس از قرار گرفتن نام خود در فهرست تحریم‌ها، ضمن تکذیب ادعای مذکور از شورای اتحادیه درخواست کرد دلایل و مستنداتی که مبنای این ادعا بوده است به وی اعلام شود. شورای اتحادیه اروپا، هیچ پاسخ قانع‌کننده‌ای که شامل دلایل و مستندات مزبور باشد به بانک مرکزی ارائه نکرد. بر این اساس، بانک مرکزی نیز دادخواست خود مبنی بر غیر‌قانونی بودن تحریم‌های مزبور را به دادگاه عمومی اتحادیه اروپا که مرجع رسمی رسیدگی به شکایات علیه تحریم‌ها است، اعلام کرد. در این دادخواست بانک مرکزی اظهار کرد که شورای اتحادیه،‌ در هنگام وضع تحریم‌ها و اقدامات محدود‌کننده، مکلف به رعایت اصول و موازین بنیادین حقوق بشر، نظیر حق بر دادرسی عادلانه،‌ حق مالکیت، حق بر دریافت اطلاعات و اصول ضرورت و تناسب است. به عبارت دیگر، واضعان تحریم‌ها باید دلایلی را که منتهی به وضع تحریم‌ها شده است، به‌طور صریح و روشن به اشخاص مشمول تحریم اعلام کنند تا آنها بتوانند درصورت نادرست دانستن آن دلایل، آن را به مراجع ذی‌صلاح اعلام کنند و خواستار اصلاح تحریم‌ها شوند.

تحریم‌ها نباید آثار جانبی و سوء علیه افراد عادی و کسانی که هدف تحریم نبوده‌اند، داشته باشد و میزان محدودیت‌هایی که وضع می‌شود، باید با هدفی که واضعان تحریم در پی آن هستند، تناسب داشته باشد. بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، اعتقاد داشت که شورای اتحادیه اروپا با وضع این تحریم‌ها تمامی اصول و موازین یاد شده را زیر پا گذاشته است و شورا صرفا با یک ادعای کلی – یعنی دور زدن تحریم‌ها – بدون آنکه هیچ مدرک و مستند مشخصی در این رابطه ذکر شود،‌ مبادرت به وضع تحریم علیه آن بانک کرده است. دادگاه عمومی اتحادیه اروپا پس از بررسی مفصل و دقیق دفاعیات کتبی و شفاهی طرفین به این نتیجه رسید که شورای اتحادیه اروپا نتوانسته اثبات کند که بانک مرکزی ایران، چه وقت، در کجا و از چه طریقی تحریم‌های وضع شده علیه ایران را دور زده است. از این رو تحریم‌‌ مارس 2012، فاقد مستند قانع‌کننده و غیر‌قانونی اعلام شد.

اکنون دادگاه عمومی اتحادیه اروپا،‌ رسیدگی به تحریم اکتبر 2012 بانک مرکزی در رابطه با «ارائه خدمات مالی به دولت ایران» را در دستور کار دارد. پیش از این،‌ بانک‌ها و شرکت‌های متعددی از سوی شورای اتحادیه اروپا با این اتهام روبه‌رو شده‌اند که فعالیت‌های آنها منتهی به حمایت از دولت ایران می‌شود و به‌این ترتیب، تحریم آنها به منظور اعمال فشار بر دولت ایران توجیه شده است. بانک مرکزی نیز برای اثبات آنکه حمایت مالی از دولت، نمی‌تواند دلیل موجهی برای تحریم آن باشد،‌ راهی دشوار را در پیش رو خواهد داشت.

با این حال، توجه به یک نکته را نباید از یاد برد. استقلال بانک مرکزی از دولت و عدم استفاده از بانک مرکزی به‌عنوان منبع درآمد دولت و جبران‌کننده کسری‌های بودجه،‌ امری است که هم در ادبیات بین‌المللی درخصوص آن بسیار بحث شده است و هم در ایران، همواره مورد تاکید صاحب‌نظران و دولتمردان قرار داشته است و همین امر می‌تواند برای اثبات این ادعا که بانک مرکزی، صرفا ابزاری در دست دولت نیست و اعمال فشار بر آن نمی‌تواند به خودی خود منتهی به اعمال فشار به دولت شود،‌ مورد استناد قرار گیرد.

حال آنکه در مورد سایر شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی، چنین ادبیات و زمینه‌ای وجود نداشته است. رویه قضایی بین‌المللی نیز نشان می‌دهد که هر گاه بانک‌های مرکزی، به مثابه ابزار و عامل اجرای سیاست‌های کوتاه‌مدت دولت‌ها مورد استفاده‌ قرار گرفته‌اند و استقلال آنها مورد توجه کافی قرار نگرفته است، در دعاوی بین‌المللی نیز آسیب‌پذیری آنها افزایش یافته است و محاکم و دولت‌های خارجی یا مبادرت به اجرای احکام صادره علیه دولت‌های خارجی از محل دارایی‌های بانک‌های مرکزی نموده‌اند و یا برای اعمال فشار بر دولت‌ها، اقدام به اعمال فشار بر بانک‌های مرکزی آنها کرده‌اند.

به عبارت دیگر،‌ استقلال بانک مرکزی، علاوه بر آثار مثبت و ابعاد اقتصادی گسترده‌ای که در رابطه با کنترل تورم و نوسانات ارزش پول ملی می‌تواند داشته باشد، از نظر حقوقی نیز یکی از لوازم حفظ مصونیت بانک‌های مرکزی است؛ تا آنجا که پرونده‌های حقوقی مربوط به مصونیت بانک‌های مرکزی آکنده از استدلالات طرفین، درخصوص وجود یا فقدان استقلال بانک مرکزی در ابعاد حقوقی و عملی است. تحریم اکتبر 2012 و آثار آن می‌تواند شاهدی دیگر بر این ادعا باشد که استقلال بانک مرکزی، یک بحث نظری و آکادمیک صرف نیست و آثار و تبعات عملی آن، می‌تواند در مقاطع حساس‌ تعیین‌کننده باشد.