رونمایی از شاهکار محاسباتی یک مصوبه جنجالی توسط دولت

تا قبل از مصوبه خرداد ماه 92 مجمع عمومی بانک مرکزی که در قالب آن بدهی دولت و بدهی بانک‌ها و شرکت‌های دولتی به بانک مرکزی و بدهی دولت به بانک‌ها از محل درآمد 74 هزار میلیارد تومانی تسعیر دارایی‌های ارزی بانک‌مرکزی تسویه می‌شد، بحثی از خوب یا بد بودن تسعیر در میان نبود.

رابطه دولت و بانک مرکزی به این شکل است که دولت برای پوشش بخشی از هزینه‌های خود در چارچوب بودجه‌های سالیانه بخش عمده درآمد نفتی خود را باید به ریال تبدیل کند،بنابراین ارز به دست آمده را به بانک مرکزی می‌‌فروشد و بانک مرکزی معادل نرخ رسمی دلار و یا سایر ارزها ریال به دولت می‌دهد. این فرایند موجب افزایش پایه پولی از محل رشد خالص دارایی‌های بانک مرکزی می‌شود.

با توجه به اینکه اقتصاد ایران همواره با تورم روبرو بوده، این رشد پایه پولی منجر به افزایش نرخ تورم شده است. با این افزایش نرخ در واقع ارزش ریالی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی رشد می‌کند که در ترازنامه بانک مرکزی هم منعکس می‌شود. این رشد ریالی ارزش دارایی‌های خارجی بانک مرکزی به معنای رشد پایه پولی است اما پولی بابت آن خلق نشده است.

به تعبیر دیگر ارزش دلاری که دولت به بانک مرکزی فروخته، افزایش یافته و دولت مابه‌التفاوت ارز فروخته شده را با بهای موجود آن از بانک مرکزی مطالبه می‌کند،اما برای خنثی کردن اثر آن بر پایه پولی،‌ ارزش اضافی ایجاد شده برای کاهش و تسویه بدهی‌های دولت به بانک مرکزی لحاظ می‌شود،اقدامی که از آن به تسعیر دارایی‌های ارزی یاد می‌شود.

یک بار در سال 81 بانک مرکزی اقدام به تسعیر دارایی‌های ارزی کرده بود اما با توجه به رقم نه‌چندان قابل توجه (1500 میلیارد تومان) مورد بررسی و دقت نهادهایی مانند مجلس و یا کارشناسان اقتصادی قرار نگرفت.

نتیجه آن مصوبه و بحث و جنجال‌های فراوانی که در فضای رسانه‌ای کشور به راه انداخت، لغو مصوبه مجمع عمومی بانک مرکزی توسط دیوان عدالت اداری و حذف بند «ب» ماده 26 قانون پولی و بانکی بود و تصویب قانون نحوه محاسبه و اعمال تسعیر دارایی ها و بدهی‌های ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در تیر ماه سال 92 بود.مصوبه‌ای که در واکنش به درخواست دولت دهم برای تسویه 74 هزار میلیارد تومان از بدهی‌های دولت به بانک مرکزی از محل تسعیر گذرانده شد و چانه‌زنی گسترده مسئولان اقتصادی دولت وقت نیز راه به جایی نبرد.

دلایل مخالفان تسعیر دارایی‌های خارجی بانک مرکزی این است که با وجود این امکان، دولت و یا شرکت‌های دولتی به راحتی از بانک مرکزی استقراض می‌کنند و پس از چند سال، با افزایش بهای ارز، بدهی انباشته را هم تسویه می‌کنند. این مساله موجب شکل‌گیری رفتار غلط در دولت برای استقراض‌های مکرر از بانک مرکزی و نهادینه شدن تورم در اقتصاد می‌شود. 

در نهایت منتقدان اصلی مصوبه مجمع عمومی بانک مرکزی که آن روزها در مجلس حضوری فعال داشتند طرحی با عنوان « نحوه محاسبه و اعمال تسعیر دارایی ها و بدهی های ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» را به صحن علنی مجلس ارائه کردند که به تصویب رسید.

به موجب این قانون تفاوت ناشی از تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی بانک مرکزی که از تغییر نرخ برابری ارز، طلا و جواهرات ایجاد می‌شود، صرفاً ناشی از ارزیابی حسابداری است. سود تحقق یافته تلقی نمی شود و مشمول مالیات نیست. مابه التفاوت آن در حسابی تحت عنوان «مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی» منظور و در بخش سرمایه بانک مرکزی ذیل حساب اندوخته‌ها در ترازنامه منعکس و گزارش می‌شود.

 طبق این قانون دولت نمی‌تواند هیچگونه سودی را از محل تجدید ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی ( ارز و طلا) شناسایی کند.

اما با وجود این صراحت قانونی، دولت یازدهم هم در لایحه رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقاء نظام مالی علاوه بر پیشنهاد اختصاص بخشی از درآمد تسعیر برای تسویه بدهی بدهکاران ارزی، پرداخت 40 هزار میلیارد تومان درآمد از درآمد تسعیر برای تهاتر بدهی‌های دولت به بانک‌ها و بانک مرکزی را به مجلس ارائه کرد.

این ماده پیشنهادی با مخالفت مجلس روبرو شد و به جای آن در ماده 46 مقرر شد: به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اجازه داده می‌شود از محل حساب مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی، تفاوت ریالی ناشی از تعهدات ارزی قطعی با نرخ رسمی ارز تا نرخ ارز روز پرداخت ناشی از واردات کالاها و خدمات تا پایان سال 1391 را پس از رسیدگی به اسناد و حسابرسی دقیق پس از احراز ورود کالا به کشور و رعایت ضوابط قیمت‌گذاری و عرضه توسط دریافت‌کننده تسهیلات، تأمین نماید.

تبصره- گزارش اجرای این ماده شامل جزئیات اطلاعات مربوط به نحوه محاسبه مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی‏‌های خارجی، اقلام تشکیل‌‏دهنده تعهدات ارزی با نرخ رسمی ارز، نحوه قطعی شدن این تعهدات هر سه‌ماه یک بار توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به کمیسیون‌های برنامه و بودجه و محاسبات و اقتصادی مجلس شورای اسلامی و دیوان محاسبات کشور ارسال می‌شود.

و البته کار به اینجا ختم نشد دولت باز هم دست از درآمد تسعیر برنداشت و در تبصره 19 لایحه بودجه سال 95 هم 50 هزار میلیارد تومان درآمد از محل تسعیر دارایی‌های ارزی بانک مرکزی، گنجاند و مسئولان اقتصادی از جمله وزیر اقتصاد و رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در موقعیت‌های متعددی در باب مزایای این پیشنهاد سخن راندند به گونه‌ای که مخاطب تصور می‌کرد تحول اساسی در حوزه نظام مالی کشور رخ خواهد داد،اما با همه این صحبت‌ها، باز هم مجلس به این پیشنهاد رای نداد.

ولی پشتکار دولت تمامی نداشت و مجددا در قالب اصلاحیه بودجه 95، درخواست کرد 45 هزار میلیارد تومان از تسعیر دارایی‌های ارزی بانک مرکزی دریافت و صرف تهاتر بدهی دولت به بانک‌ها و بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی شود اما برای پنجمین بار مجلس پاسخ منفی به این پیشنهاد داد. 

فضا به‌گونه‌ای شد که پیگیری موضوع از رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و اعضای کمیسیون برنامه و بودجه فراتر رفت و در نهایت گارد مجلس با وجود مغایرت پیشنهاد با قانون، کمی باز شد. 

در واقع مجلس تبصره 35 را اصلاح کرد. در تبصره لایحه پیشنهادی دولت آمده بود: به دولت اجازه داده می‌شود به منظور اصلاح صورت‌های مالی و افزایش توان تسهیلات دهی بانک‌ها از محل حساب مازاد حاصله از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نزد آن بانک، حداکثر به میزان 450 هزار میلیارد ریال مطالبات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران از بانک‌ها را برای تسویه مطالبات بانک‌ها از دولت و افزایش سرمایه دولت در بانک‌های دولتی صرف کند. اجرای این تبصره نباید منجر به افزایش پایه پولی شود.

اما مجلس تبصره را اینگونه اصلاح کرد: به دولت اجازه داده می‌شود از محل حساب مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، پس از کسر منابع لازم برای اجرای ماده (46) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1/ 2 /1394 و کسر مازاد تسعیر ناشی از منابع ارزی بلاوصول و یا بلوکه شده و یا مصادره شده بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و پیش‌بینی منابع لازم برای تأمین هزینه‌های یکسان‌سازی نرخ ارز (در صورت اجرا)، مطالبات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران از بانک‌ها را برای تسویه مطالبات قانونی این بانک‌ها از دولت و افزایش سرمایه دولت در بانک‌های دولتی و همچنین بخشودگی سود تسهیلات تا 100 میلیون تومان حداکثر تا سقف 45 هزار میلیارد تومان به شرح جدول شماره یک با رعایت‌بندهای زیر تسویه کند:

1- افزایش پایه پولی از این محل به هر صورت ممنوع است.

2- تسویه مطالبات بانک‌ها از دولت، تنها پس از احراز قانونی بودن مطالبات و تایید سازمان حسابرسی قابل انجام است.

3- افزایش مانده بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به هر یک از بانک‌ها و بانک مرکزی در پایان سال 95 نسبت به ارقام پس از اجرای این قانون ممنوع است.

4- بخشودگی سود تسهیلات مذکور منوط به بازپرداخت اصل تسهیلات است و کلیه جریمه‌های متعلق به این تسهیلات در زمان تسویه بخشوده می‌شود.

5- گزارش اجرای هر مرحله از تسویه مطالبات و افزایش سرمایه باید در مقاطع سه ماهه به دیوان محاسبات کشور، کمیسیون‌های برنامه و بودجه و محاسبات و اقتصادی مجلس شورای اسلامی ارائه شود. نظارت بر حسن اجرای این تبصره بر عهده دیوان محاسبات کشور است.

6- وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است در اجرای ماده 103 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1/ 6 /1366 منابع استفاده شده از محل حساب مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را در صورتحساب عملکرد بودجه درج کند.

7- نحوه اجرای این تبصره بر مبنای آیین‌نامه‌ای است که به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان برنامه و بودجه کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به تصویب هیأت وزیران می‌رسد.

نتایج گشایشی که پس از 5 بار دست رد زدن به سینه دولتی‌ها حاصل شد

 تفاوت تبصره پیشنهادی دولت با مصوبه مجلس، قیدهایی است که در نظر گرفته شده است. درواقع در مصوبه مجلس دولت باید بخشی از درآمدهای محاسبه شده تسعیر دارایی‌های ارزی بانک مرکزی را برای تامین تعهدات ارزی قطعی ناشی از تفاوت نرخ ارز رسمی و نرخ ارز روز پرداخت تا پایان سال 91 اختصاص دهد. 

براساس گزارش ارائه شده از سوی بانک مرکزی به مجلس، معادل تعهدات ارزی بانک مرکزی در پایان سال 91 حدود 32 هزار میلیارد تومان است. بنابراین بخشی قابل توجهی از رقم پیش‌بینی شده برای تسعیر دارایی‌های ارزی باید صرف این بخش شود.

همچنین بانک مرکزی و دولت نمی‌توانند درآمدی از تسعیر دارایی‌های ارزی بلوکه شده و یا لاوصول و یا مصادره شده شناسایی کند. به عبارت دیگر بانک مرکزی فقط می‌تواند درآمد تجدید ارزیابی دارایی‌های ارزی موجود در حساب خود را به محاسبه کند.

علاوه بر این معاون ارزی بانک مرکزی 29 تیر ماه 1394 اعلام کرده است: 22.4 میلیارد دلار وثیقه در چین برای تأمین مالی پروژه‌ها، حدود 24.5 میلیارد دلار سپرده‌گذاری انجام شده نزد شرکت‌ زیرمجموعه وزارت نفت (این مبلغ صرف پروژه‌های نفتی شده است اما اکنون توانایی بازپرداخت ندارند و در قانون بودجه سال جاری 2 سال امهال گرفته‌اند)، حدود 10 میلیارد دلار سپرده نزد بانک‌های ایرانی (این مبلغ به موجب قوانین و مصوبات مراجع مختلف مصرف شده و قابلیت بازیافت آن‌ها محل تردید است)، 3.7 میلیارد دلار اوراق قرضه مسدودی ناشی از حکم دادگاه و همچنین وجوهی که در اختیار بوده، اضافه می شود و به این ترتیب موضوع (دارایی‌های خارجی بانک مرکزی) روشن خواهد شد.

 طبق این توضیحات، 60 میلیارد و 600 میلیون دلار از دارایی‌های خارجی بانک مرکزی غیرقابل وصول است و براساس تبصره 35 قانون بودجه نمی‌توان از این دارایی‌ها درآمد تسعیر شناسایی کرد.

مطابق ترازنامه سال 1392 بانک مرکزی موجودی حساب مازاد ناشی از ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی حدود 74 هزار میلیارد تومان است که با توجه به قیدهای مصوبه مجلس، مجموع موجودی این حساب به میزان قابل توجهی کاهش می‌یابد.

در همین رابطه یک منبع آگاه به فارس خبر داد که پس از تصویب اصلاحیه بودجه سال 95، قائم مقام بانک مرکزی در مذاکرات با برخی اعضای کمیسیون برنامه و بودجه «درآمد باقی مانده پس از کسر منابع لازم برای اجرای ماده (46) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر، کسر مازاد تسعیر ناشی از منابع ارزی بلاوصول و یا بلوکه شده و یا مصادره شده بانک مرکزی و منابع لازم برای تأمین هزینه‌های یکسان‌سازی نرخ ارز را حدود 9 هزار میلیارد تومان اعلام کرده است.»

 ممکن است ترازنامه سال 93 بانک مرکزی به‌زودی نهایی و منتشر شود و درآمد دولت از محل تسعیر اندکی افزایش یابد اما این رشد چندان قابل توجه نخواهد بود.

رئیس جمهور با نهم آبان ماه تبصره 35 قانون بودجه 95 را به همراه جدول تهیه شده ابلاغ کرد که به شرح زیر است.

* ارقام به میلیارد تومان

طبق این جدول باید 45 هزار و 30 میلیارد تومان از بدهی دولت به بانک‌ها از محل درآمد تسعیر دارایی‌های ارزی «تا پایان سال 95» تسویه شود اما با کسر موارد مطرح شده در متن تبصره 35، بسیار کمتر از 45 هزار میلیارد تومان برای تسویه بدهی و حذف جریمه دیرکرد تسهیلات زیر 100 میلیون تومان قابل استفاده است.

همچنین جمع اعداد دو ستون « حداکثر تسویه مطالبات قانونی بانک‌ها از دولت و حداقل افزایش سرمایه دولت در بانک‌ها» 45 هزار و 30 میلیارد است. بدین ترتیب نه تنها از سقف تعیین شده در لایحه بودجه 30 میلیارد تومان بیشتر است بلکه جزء دیگر این مصوبه که همان بخشودگی جرایم دیرکرد تسهیلات زیر 100 میلیون تومان است، عملا غیرقابل اجرا خواهد شد.  

مهلت اجرای این قانون در پایان سال 95 به اتمام می‌رسد و با توجه به توضیحات داده شده، در صورتی که دولت مصمم به اجرای دقیق مصوبه مجلس باشد، درآمد باقی مانده برای دولت، رقمی به مراتب کمتر از 45 هزار میلیارد تومان ( به احتمال زیاد همان عدد 9 هزار میلیارد تومان) خواهد بود.

به این ترتیب امید‌های دولت برای تسویه 45 هزار میلیارد تومان از بدهی‌های خود به بانک‌ها، با توجه به چارچوب‌های تبصره 35 قانون بودجه محقق نخواهد شد که البته این شاید خبری خوب برای کارشناسان مخالف استفاده از درآمد صوری تسعیر دارایی‌های ارزی بانک مرکزی باشد.

به نظر می‌‌رسد یکی از ضرورت‌های امروز اقتصاد ایران، اصلاح نحوه قانون‌نویسی و قانون‌گذاری در کشور باشد تا دیگر قوانین دائمی در خلال قوانین موقت مانند بودجه‌های سالیانه به راحتی نقض نشود.