انحراف دولت قبل در اجرای بودجه

به گزارش پارس به نقل از ایسنا، اما درمورد بودجه سال آینده دولت یازدهم قصد دارد که بودجه را در موعد مقرر به مجلس تقدیم کند، در این زمینه محمد کردبچه، مشاور معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی گفت: بخشنامه بودجه در ۲۳ مهر ماه ابلاغ شده و با روند فعلی انتظار می رود لایحه بودجه در موعد مقرر (۱۳ آذر ۱۳۹۲) به مجلس ارائه شود.

کردبچه درباره عملکرد دولت نهم و دهم در اجرای قانون بودجه معتقد است: موارد بسیاری از انحراف وجود دارد که البته همه را نمی توان تقصیر دولت انداخت. مهمترین ویژگی یک نظام بودجه ریزی مطلوب وجود انضباط مالی است و اساسا همه این کارها انجام می شود که انضباط مالی تحقق یابد، اما طی این چند سال انضباط مالی به خوبی رعایت نشده است.

کردبچه با اشاره به این که دولت به بودجه نویس علمی اعتقاد نداشت، بر این باور است که اتکاء اعتبارات هزینه ای یا جاری به نفت باید قطع شود، به عبارت دیگر درآمدهای غیرنفتی مانند مالیات ها و سایر درآمدها باید بتوانند اعتبارات جاری را تامین کند تا اعتبارات جاری به نفت متکی نشود.

مشاور معاونت برنامه ریزی همچنین به اجرای قانون هدفمندسازی یارانه ها اشاره و عنوان کرد: هدفمند کردن یارانه ها قاعدتا بی انضباطی مالی ایجاد نمی کند و در واقع در جهت انضباط مالی بوده است اما اجرا به شکلی بود که توزیع یارانه های نقدی با منابعی که از افزایش قیمت ها به دست می آمد، هماهنگ نبود و دولت مجبور شد برای تامین اعتبارات مورد نیاز به روش های غیرشفاف مانند استقراض از بانک مرکزی متوسل شود که اثری نامطلوب داشت یعنی باعث افزایش پایه پولی و نقدینگی شد.

بخش دوم گفت وگو با محمد کردبچه در ادامه می آید:

دلیل تاخیر در ارائه لایحه بودجه به مجلس طی سال های اخیر چه بوده است؟

ما در هیچ زمینه ای در برنامه ریزی، بودجه ریزی و حتی بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد مشکل کارشناسی نداریم، مشکل عزم و اراده مسوولان است به عبارت دیگر بودجه دیر به مجلس داده می شد زیرا مسوولان اعتقادی به ارائه به موقع آن نداشتند. مشکلی که وجود دارد این است که وقتی بودجه آخر خرداد ماه تصویب می شود امکان ارائه بودجه سال بعد در آذر ماه وجود نخواهد داشت زیرا گزارش های عملکرد آماده نیست.

آیا با توجه به این که بودجه سال جاری در خرداد ماه تصویب شد بودجه سال ۹۳ به موقع به مجلس ارائه می شود؟

این امر شدنی است و عزم دولت نیز بر همین اساس است. بخشنامه بودجه در ۲۳ مهر ماه ابلاغ شده و دستگاه های اجرایی نیز بودجه های پیشنهادی خود را به معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور ارسال داشته اند که در این معاونت در دست بررسی است. با روند فعلی انتظار میرود لایحه بودجه در موعد مقرر (۱۳ آذر ۱۳۹۲) به مجلس ارائه شود.

عملکرد بودجه دولت آقای احمدی نژاد چگونه بوده است آیا گزارشی از میزان انحراف دولت از قوانین بودجه وجود دارد؟

موارد بسیاری از انحراف وجود دارد که البته همه را نمی توان تقصیر دولت انداخت. مهمترین ویژگی یک نظام بودجه ریزی مطلوب وجود انضباط مالی است و اساسا همه این کارها انجام می شود که انضباط مالی تحقق یابد، اما طی این چند سال انضباط مالی به خوبی رعایت نشده است. به طور مثال در بودجه سال ۹۰، در اواخر اسفند ماه حدود ۱۶۰ هزار میلیارد ریال اعتبار در خارج از چارچوب ردیف های مصوب بودجه و از محل حسابی خاص نزد خزانه توزیع شد این درحالی است که اگر انضباط مالی وجود داشته باشد بودجه باید به صورت ماهانه و منظم توزیع شود و اگر بودجه مبتنی بر عملکرد هم نیست روند تخصیص ها باید روال منطقی داشته باشد. نمی شود در ظرف چند روز چند برابر ماه قبل تخصیص داد. بنابراین در شرایطی که اعتبارات به موقع تخصیص داده نشود، با عجله هزینه می شود تا مجبور نباشند اعتبارات را به خزانه بازگردانند. در سال گذشته هم در بهمن ماه عملکرد اعتبارات عمرانی بنا به اعلام خزانه هشت هزار میلیارد تومان بوده اما در اسفندماه به ۱۵ هزار میلیارد تومان رسیده است که این امر هر دلیلی که داشته باشد مورد قبول نیست.

افزایش درآمدهای نفتی طی سال های اخیر با این موضوع ارتباط نداشت؟

هدفی که در این زمینه در برنامه های چهارم و پنجم توسعه مورد تاکید قرار گرفته است این است که اتکاء اعتبارات هزینه ای یا جاری به نفت قطع شود. به عبارت دیگر درآمدهای غیرنفتی مانند مالیات ها و سایر درآمدها بتوانند اعتبارات جاری را تامین کند و اعتبارات جاری به نفت متکی نشود. این نکته در سیاست های کلی برنامه پنجم ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری نیز مورد تاکید قرار گرفته است. انحراف دولت در قوانین بودجه را نیز در این قالب می توان بررسی کرد.

نکته مهم این است که تخصیص های بودجه باید روال منطقی داشته باشد اگرچه درست است که منابع نفتی اخیرا به شدت کاهش یافته است اما باز هم باید با روال منطقی پیش می رفتیم تا آسیب پذیری کمتر باشد. انضباط مالی بسیار مهم است و اگر وجود داشته باشد گزارش های عملکرد به موقع داده شود و بودجه به موقع ارائه می شود و به موقع نیز به تصویب می رسد. یکی از ویژگی های بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد افزایش اختیارات دستگاه های اجرایی است. اما طی این سال ها بدون این که دادن اختیارات بیشتر مد نظر باشد، ردیف های بودجه را با یکدیگر ادغام کردیم. ردیف های متفرقه از نظر حجم و تعداد به شدت افزایش یافته است. ردیف های متفرقه ردیف هایی هستند که معلوم نیست مربوط به کدام دستگاه یا برنامه خاص است و براساس مصوبات دولت طی سال مشخص شود که به کجاها باید اختصاص یابد. در عمل دولت در سال های اخیر بخش شایان توجهی از بودجه را در ردیف های متفرقه منظور کرد تا به به موارد مورد نظر اختصاص دهد. در واقع افزایش ردیف های متفرقه به دلیل بی انضباطی مالی است.

به بی انضباطی مالی اشاره کردید، اجرای قانون هدفمند سازی یارانه ها چقدر در بی انضباطی بودجه نقش داشت؟

هدفمند کردن یارانه ها قاعدتا بی انضباطی مالی ایجاد نمی کند و در واقع در جهت انضباط مالی بوده است اما اجرا به شکلی بود که توزیع یارانه های نقدی با منابعی که از افزایش قیمت ها به دست می آمد، هماهنگ نبود و دولت مجبور شد برای تامین اعتبارات مورد نیاز به روش های غیرشفاف مانند استقراض از بانک مرکزی متوسل شود که اثری نامطلوب داشت. یعنی باعث افزایش پایه پولی و نقدینگی شد.

با توجه به نقش نوسانات درآمدهای نفتی بر بودجه، آیا برای قطع وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی اقدامی انجام شد؟

همانطور که عرض کردم این هدف در برنامه های چهارم و پنجم آمده است که برای بررسی آن باید عملکرد تراز عملیاتی را مورد مطالعه قرار داد. تراز عملیاتی در بودجه، تفاوت بین هزینه های جاری و درآمدهای غیرنفتی را نشان می دهد. پیش از برنامه چهارم، درسال ۱۳۸۳ که سال نهایی برنامه سوم بود تراز عملیاتی منفی ۱۱۷ هزار میلیارد ریال بود به عبارت دیگر درآمدها ۱۱۷ هزار میلیارد ریال از هزینه های جاری کمتر بود و دولت مجبور بود که این میزان را از محل منابع نفتی تامین کند.

در سال پایانی برنامه چهارم یعنی در سال ۱۳۸۹، این رقم به منفی۲۴۳ هزار میلیارد ریال رسید. بنابراین نه تنها در برنامه چهارم نتوانستیم اتکا به درآمدهای نفتی را کاهش دهیم و به صفر برسانیم بلکه این میزان افزایش یافت.

در پایان سال ۹۰، همزمان با سال اول برنامه پنجم این رقم به منفی ۲۸۰ هزار میلیارد ریال و در پایان ۹۱ نیز، این رقم به منفی۳۲۲ هزار میلیارد رسید و روندی عکس هدف تعیین شده داشته است.

برای سال جاری نیز آن چه در قانون بودجه پیش بینی شد منفی ۳۷۰ هزار میلیارد ریال است. به عبارت دیگر نه تنها به هدف تعیین شده نرسیده ایم بلکه از آن دور شدیم. در این زمینه برای این که تفاوت بین درآمدهای غیرنفتی و هزینه های جاری کاهش یابد باید دوکار می کردیم اول این که میزان درآمدهای غیر نفتی که بخش عمده آن مربوط به درآمدهای مالیاتی است را افزایش می دادیم. البته در این زمینه تلاش هایی به عمل آمده اما کافی نبوده است. نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی که در سال ۱۳۸۳ معادل ۱.۶ درصد بود در سال ۱۳۹۱ به ۸.۵ درصد کاهش یافته است. یعنی حتی نتوانسته ایم وضعیت موجود را تثبیت کنیم. اگر می خواستیم این نسبت افزایش یابد باید تلاش بیشتری می کردیم البته باید توجه کنیم این امر در شرایطی رخ داده که در سال ۱۳۸۷ قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز اجرا شده است. بنابراین نظام مالیاتی کارآمدی لازم را نداشته است و اگر در تمامی این مدت میزان درآمدها متناسب با هزینه های جاری رشد می کرد کسری تراز عملیاتی افزایش نمی یافت.

در مورد هزینه های جاری دولت، روند تغییر چگونه بوده است؟

در سال ۱۳۸۳ اعتبارات هزینه ای (جاری) ۲۳۲ هزار میلیارد ریال بود که در سال ۱۳۹۱عملکرد آن به ۸۹۰ هزار میلیارد ریال رسیده است. یعنی طی این مدت حدود ۶۶۰ هزار میلیارد ریال افزایش یافته است. اما درآمدها در سال ۱۳۸۳ حدود ۱۰۴ هزار میلیارد ریال بوده و در سال ۹۱ به ۵۶۸ هزار میلیارد ریال رسیده است. یعنی افزایش آن ۴۶۴ هزار میلیارد ریال بوده است. در نتیجه کسری تراز عملیاتی حدود ۲۰۰ هزار میلیارد ریال افزایش یافته است. بنابراین باید درآمدها را با روند فزاینده تری از هزینه ها افزایش می دادیم و در هزینه های جاری صرفه جویی می کردیم اما در هیچ یک موفق نبودیم که دلایل متعددی دارد. بخش عمده ای از این افزایش هزینه ها به پرداخت های کارکنان دولت بر می گردد که طبق قانون باید متناسب با تورم افزایش پیدا می کرد. در این راستا باید به سمت حذف وظایف غیر ضروری و موازی و کوچک شدن دولت می رفتیم که اینکار انجام نشد. اگرچه چندین دستگاه و وزارتخانه ادغام شدند اما آنطور که باید دولت کوچک نشد بنابراین در افزایش درآمد و کاهش هزینه ها موفقیت چندانی نداشتیم و تراز عملیاتی بودجه نه تنها بهتر نشده بلکه بدتر هم شده است. این در حالی است که وابستگی اعتبارات هزینه ای به منابع نفتی باید تا پایان برنامه پنجم به صفر برسد.

شاخص دیگری که در این زمینه وجود دارد مربوط به نسبت درآمدها به اعتبارات جاری است که آمار نشان از بهبود این شاخص دارد به طوری که در سال ۸۳ حدود ۴۷ درصد بوده و در سال ۹۱ به ۶۴ درصد رسیده و برای سال ۹۲،۷۱ درصد تعیین شده است. اگرچه این نسبت بالا رفته اما چون قدر مطلق اعتبارات هزینه ای خیلی زیاد بوده در این دوره نتوانستیم تراز عملیاتی را بهبود بخشیم.

دلیل کارآمد نبودن نظام مالیاتی به عدم شفافیت اقتصاد بر می گردد؟

دلایل مختلفی باعث بروز چنین مسئله ای شده است به عنوان مثال در مورد مالیات حقوق عملکرد خوب است زیرا بلافاصله مالیت ها از حقوق کسر می شود، این در حالی است که مالیات بر مشاغل تقریبا نصف مالیات بر حقوق است و فرار مالیاتی زیاد است. بنابراین باید تاکید سازمان مالیاتی بر جاهایی باشد که فرار مالیاتی وجود دارد مانند شرکت های خصوصی و مالیات بر مشاغل، به عبارت دیگر باید تکیه بر مالیات های مستقیم باشد، متاسفانه درجاهایی که وصول مالیات زحمت بسیار دارد عملکرد خوبی وجود ندارد و مشکلات ساختاری داریم. از سوی دیگر در نظام مالیاتی جای مالیات بر افزایش سرمایه خالی است، در زمینه مالیات بر درآمد نیز ضعیف هستیم، این نسبت مدت هاست که در کشور ما بین ۵ تا ۶.۵ درصد باقی مانده و هیچ تحولی در آن ایجاد نشده است. البته سطح معافیت های مالیاتی در ایران در مقایسه با سایر کشورها نیز بسیار بالاست. به طور مثال حدود ۶۰ در صد از تولید ناخالص داخلی از شمول مالیات بر ارزش افزوده معاف است. وجود این معافیت ها هم یکی از عوامل پایین بودن کوشش مالیاتی در کشور است.

میزان وابستگی بودجه به نفت و مالیات در بودجه سال گذشته و سال جاری به چه صورت بوده است؟

سهم منابع حاصل از نفت در کل منابع بودجه دولت در سال ۱۳۸۳ حدود ۶۳ درصد بوده که در سال ۱۳۹۱ به حدود ۴۰ درصد کاهش پیدا کرده است. البته بخشی از کاهش سهم منابع نفتی از کل منابع نه به دلیل افزایش منابع غیر نفتی بلکه به علت محدودیت صادرات نفت ناشی از تحریم های موجود بوده است. نکته ای که باید به آن توجه کرد این است که روند گذشته نشان می دهد که تلاش دولت برای صرفه جویی در اعتبارات هزینه ای و کوچک سازی با موفقیت همراه نبوده و از طرف دیگر افزایش منابع نیز با محدودیت هایی روبرو بوده است. بنابراین باید دنبال شیوه هایی جدید در این زمینه باشیم. یکی از این شیوه ها استقرار نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد است که یکی از مهمترین هدف های آن صرفه جویی و افزایش اثربخشی مخارج دولت است.

سفرهای استانی دولت یکی از دلایل افزایش هزینه ها نبوده است؟ آیا ردیف های مربوطه دربودجه لحاظ می شد؟

در سال های اول ردیفی برای تامین هزینه سفرهای استانی در نظر گرفته نشده بود و از محل صرفه جویی تامین می شد اما در سال های اخیر بودجه ای برای سفرهای استانی در نظر گرفته می شد و هزینه های آن بیشتر مربوط به بودجه عمرانی بوده است نه هزینه های جاری.

صحبت هایی مطرح شده بود مبنی بر این که دولت نهم و دهم اعتقادی به بودجه نویسی نداشت و به دنبال کوچک کردن حجم سند بودجه بود؟

دولت به دنبال کوچک کردن سند بودجه بود تا اعمال نظر روی آن راحت تر باشد. زیرا اگر بودجه هر دستگاه مشخص باشد، دیگر نمی شود از بودجه یک دستگاه کم کرد و به دستگاه دیگری داد. جابه جایی ها سخت تر می شود. یعنی در این فرآیند بحث شفافیت از بین می رود و پاسخگویی به حاشیه می رود. اما دولت بودجه را نیاز داشت برای کارهایی که باید انجام می داد اما به بودجه نویسی علمی اعتقادی نداشت، این در حالی است که در ماده ۲۱۹ برنامه پنجم تاکید شده که دولت باید بودجه را بر مبنای عملکرد تدوین کند، این کار انجام نشد در واقع عزم این کار وجود نداشت. البته دولت یازدهم تاکید دارد که روش بودجه باید به بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد اصلاح شود. در هرحال فرصت زیادی را از دست دادیم و بسیاری از کارها را باید از صفر شروع کنیم که کار ساده ای نیست. با توجه به فرصت کم اجرای نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد برای سال ۱۳۹۳ به طور کامل امکان پذیر نیست. بر اساس تصمیمات اتخاذ شده ه و تاکید شده در بخشنامه بودجه سال ۱۳۹۳، قرار است برای چهار دستگاه: آموزش و پرورش، بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان بهزیستی درسطح مراکز توانبخشی) و سازمان ثبت احوال (در سطح شهرستان ها) بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد به صورت کامل انجام شود. سایر دستگاه ها نیز باید اطلاعات مربوط به شاخص های عملکرد و اهداف کمی ذی ربط را در قالب جدول خاصی به معاونت برنامه ریزی و نظارت رابردی رییس جمهور اعلام دارند. ان شاءالله با استفاده از تجربیات بدست آمده و ایجاد آمادگی در سایر دستگاه ها امکان ارائه کامل بودجه سال ۱۳۹۴ به روش مبتنی بر غملکرد فراهم خواهد شد.