جزئیات ایرادات قانونی و حقوقی بودجه ۹۵
مرکز مطالعات و پژوهش‌های بنیادی انقلاب اسلامی با تحلیل بودجه تقدیمی دولت به مجلس برای سال آینده، ایرادات قانونی و حقوقی این لایحه را متذکر شد و در پایان راهکارهای جایگزین به مجلس ارائه کرد.
در مقدمه گزارش مرکز مطالعات و پژوهش‌های بنیادی انقلاب اسلامی درباره لایحه بودجه سال آینده آمده است: دوره زمانی تهیه، تصویب و اجرای بودجه ۱۳۹۵ دارای اهمیت بسیاری است، چرا که اجرای بودجه ۱۳۹۵، همزمان با رفع تحریم‌های ظالمانه بینالمللی برعلیه کشورمان خواهد بود؛ تحریم‌هایی که ظرف چهار سال اخیر محدودیت‌های بی‌سابقه‌ای را بر صادرات نفت، نقل‌وانتقال ارز و تجارت بینالمللی تحمیل کرد. رفع این تحریم‌ها انتظارات زیادی را بین مردم و فعالان اقتصادی برای بهبود سریع وضعیت اقتصادی کشور ایجاد کرده است. این در حالی است که این لایحه در شرایطی تهیه و تنظیم‌شده است که قیمت نفت به‌عنوان یکی از متغیرهای اثرگذار بر اقتصاد ایران و بودجه کشور به پایین‌ترین قیمت خود در ۱۲ سال اخیر رسیده است (میانگین قیمت سالانه نفت که در سال ۲۰۰۴ حدود ۳۶ دلار بوده است، صرف‌نظر از نوسانات به اوج خود در سال ۲۰۱۲ به حدود ۱۱۰ دلار افزایش یافت و پس‌ازآن با سقوط مداوم، در دوماهه اول سال ۲۰۱۶ به حدود ۲۷ دلار رسیده است). علاوه بر این، پایان دوره زمانی برنامه پنجم توسعه و ابهام در رویکرد دولت و مجلس درباره برنامه ششم توسعه نیز دارای اهمیت است.
دولت با این استدلال که منتظر اجرایی شدن «برجام» بوده است، ضمن تأخیر در ارسال لایحه برنامه ششم، لایحه بودجه ۱۳۹۵ کل کشور را به‌جای ۱۵ آذر، در تاریخ ۲۷ دی‌ماه ۱۳۹۴ تقدیم مجلس شورای اسلامی کرد. در این گزارش در ابتدا ترکیب منابع و مصارف بودجه ارائه و تحلیل خواهد شد. در بخش دوم پیش‌بینی‌های انجام‌شده درباره منابع و مصارف بیان و ارزیابی‌شده است و سپس در بخش سوم جهت‌گیری‌های سیاستهای دولت در این لایحه بررسی می‌شود. در بخش پایانی ضمن بیان چالش‌های بودجه، راهکارهای اساسی برای اصلاح وضعیت کنونی بیان‌شده است.
البته در بخش راهکارهای اساسی گزارش مرکز مطالعات و پژوهش‌های بنیادی انقلاب اسلامی درباره لایحه بودجه سال آینده تصریح شده است: بودجه سالانه کل کشور همانند تصویری است که در یک‌زمان خاص از سیمای مدیریت بخش عمومی کشور گرفته می‌شود. کاستی‌ها و ناترازی‌های این تصویر طبعاً نشان‌دهنده وجود مشکلاتی در محدوده وظایف دولت، شیوه‌های تأمین مالی، عدم تحول در شیوه‌های انجام وظایف دولت و کاستی‌های تقسیم‌کار بین سطوح مختلف مدیریتی در کشور و غیره است. این مشکلات هنگامی‌که با رفتارها و سیاستهای دولت‌ها ادغام می‌شود، محصولی جز استفاده از ابزار مهم بودجه برای گذران امور روزمره دولت در پی نخواهد داشت. از طرف دیگر سطح توقعات از بودجه را نیز باید متعادل کرد. طبعاً در کوتاه‌مدت نمی‌توان انتظار تحول در ساختارهای اداری و مالی داشت. با توجه به نکات فوق پیشنهاد می‌شود راهکارهای زیر برای کوتاه‌مدت و میان‌مدت در دستور کار دولت قرار گیرد.
۱-۱- کوتاه‌مدت: منظور از کوتاه‌مدت در این گزارش اقدامات قابل توصیه برای اعمال درباره لایحه بودجه ۱۳۹۵ کل کشور است:
الف. همانگونه که در بخش‌های مختلف گزارش بیان شد، بودجه ۱۳۹۵ دارای بیش برآورد است. به‌عبارت‌دیگر منابع و مصارف به‌طور صوری تراز شده‌اند. طبعاً یکی از وظایف مهم مجلس شورای اسلامی در هنگام بررسی و رأی به بودجه، بررسی صحت و دقت برآوردها و پیش‌بینی‌های انجام‌شده در بودجه است. بیش‌برآورد منابع بیش از هر چیزی، موجب آسیب دیدن حق مقنن در تصویب بودجه است؛ زیرا در مرحله اجرا، دولت‌ها متناسب با منابع تحقق‌یافته مصوبات بودجه‌ای را اجرا خواهند کرد و در صورت بیش برآورد منابع، در عمل، اجرای این مصوبات تابع سلایق قوه مجریه خواهد شد و عملاً حقوق مقنن در بررسی و رأی به بودجه مخدوش خواهد شد. نکته مهم آن است که ارزیابی بودجه کار مقنن است اما درواقع اصلاح ارقام بودجه وظیفه مجلس شورای اسلامی نیست، بلکه با توجه به مبانی کارشناسی و حقوقی، تهیه و اصلاح بودجه وظیفه دولت است. دستکاری و تغییر ارقام توسط قوه مقننه در عمل این قوه را شریک در تهیه بودجه کرده و صلاحیت‌های نظارتی مجلس را مخدوش خواهد کرد. لذا توصیه می‌شود مجلس شورای اسلامی با دقت پیش‌بینی‌های انجام‌شده درباره منابع را بررسی کرده و درصورتی‌که بیش برآورد منابع را احراز کرد از دولت بخواهد تا رسماً نسبت به اصلاح ارقام اقدام کند و در صورت عدم پذیرش این موضوع توسط دولت، کلیات بودجه را رد کرده و لایحه را جهت اصلاح به دولت بازگرداند.
ب. همانگونه که ذکر شد با توجه به احکام پیشنهادشده در لایحه بودجه ۱۳۹۵ می‌توان نتیجه گرفت که دولت ترجیح داده است که در شرایط کنونی هیچ‌گونه وجهی از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز به صندوق توسعه ملی واریز نکند. این رویه خلاف سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه و سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی و برنامه پنجم است و در صورت تأیید توسط مجلس، در عمل فلسفه وجودی ایجاد صندوق توسعه ملی را به مخاطره خواهد انداخت. با توجه به استدلال مقامات دولت مبنی بر کاهش شدید منابع حاصل از صادرات نفت (به دلیل کاهش کم‌سابقه قیمت نفت) توصیه می‌شود مجلس شورای اسلامی به‌طور محدود و مشخص در صورت تائید ضرورت و سقف هزینه‌ها، این منابع را به‌صورت قرض در اختیار دولت قرار دهد و دولت را مکلف به بازپرداخت منابع صندوق در طول سالهای معین کند.
ج. با توجه به پیش‌بینی‌های موجود درباره تداوم سطح کنونی قیمت‌های نفت در طی حدود دو سال آینده هرگونه افزایش حقوق، افزایش یا ایجاد فوق‌العاده‌ها، و مزایا در کلیه سطوح و کلیه دستگاه‌ها ممنوع شود. همچنین هرگونه استخدام از محل درآمدهای اختصاصی ممنوع شود.
د. با توجه به عدم وجود آمارهای قابل اتکا درباره عملکرد مالی دولت در سطوح دستگاهی و به تفکیک فصول هزینه‌ای و استانی از دولت خواسته شود تا اطلاعات عملکرد سه سال اخیر را به تفکیک‌های فوق، ظرف شش ماه اول سال ۱۳۹۵ منتشر کند.
ه. دولت، منابع و مصارف قانون هدفمندی سازی یارانه‌ها را به تفکیک بیان‌شده در قانون به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند و مجلس آن را تصویب نماید.
و. انتشار اوراق تعهدزا در سطوح پیشنهادی دولت، برای پایداری وضع مالی دولت در آینده بسیار مخاطره‌آمیز بوده و ضمن ایجاد مشکلات متنوع، به معنی ایجاد تعهدات با سقف نامشخص برای دولت‌ها و آیندگان خواهد بود. دولت طبق ماده (۲) قانون «رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» موظف بوده است تا همزمان با ارائه لایحه بودجه، جدول بدهی‌ها و مطالبات قطعی شده و تعهدات دولت به اشخاص حقوقی خصوصی و تعاونی و مؤسسات عمومی غیردولتی و بانک‌ها و مؤسسات اعتباری و تعهدات آنها به دولت که به تأیید سازمان حسابرسی رسیده است را به مجلس شورای اسلامی ارائه کند که این حکم توسط دولت اجرانشده است. لذا اولاً از دولت خواسته شود تا جدول موضوع این حکم را در اختیار مجلس شورای اسلامی قرار دهد و ثانیاً به‌صورت مشخص سقف انتشار اوراق و نوع آنها و محل هزینه کرد منابع حاصل از انتشار آنها توسط مجلس شورای اسلامی مشخص شود.
۱-۱- میان‌مدت: ضرورت اصلاح مدیریت بخش عمومی کشور بیش از پنج دهه است که آشکار شده است؛ اما واقعیت آن است که به دلایل گوناگون ازجمله دسترسی به منابع سهل‌الوصول و بدون نیاز به پاسخگویی حاصل از نفت و گاز، عدم وجود الگویی برای بازآفرینی دولت و عدم تلاش‌های نظری و عملی برای طراحی الگوی اداره امور عمومی در کشور، در کنار دیدگاه کوتاه‌مدتی که بر مسئولان قوه مجریه و مقننه حاکم است مانع تحول جدی در این حوزه شده است. اینک با کاهش قابل‌توجه قیمت نفت، اجماع نسبی درباره عدم امکان تداوم روندهای فعلی بین مسئولان، تأکیدهای مکرر مقام معظم رهبری در سیاستهای کلی ابلاغی، از جمله البته استثنایی ممکن است بر این قاعده تصور گردد و آن افزایش حقوق از محل ارتقای بهره‌وری است؛ اما در فقدان سازوکار مناسب برای سنجش بهره‌وری در دستگاه‌ها، طرح چنین استثنایی عملاً به مفهوم تجویز ادامه روندها و مشکلات پیشین خواهد بود. لذا اگرچه رویکرد گره‌زدن افزایش حقوق و مزایا به ارتقای بهره‌وری به‌طورکلی قابل‌قبول است، اما در سال ۹۵ قابل‌اجرا نیست.
سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی و سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه، و حل و فصل پرونده هسته‌ای، فرصت برای انجام اصلاحات ساختاری فراهم شده است که در این رابطه می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
الف. بخش زیادی از مشکلات بودجه‌ای کشور ناشی از ساختار معیوب بودجه‌ریزی و دستگاه‌محور بودن بودجه‌ریزی کشور است. تغییر شیوه بودجه‌ریزی از دستگاه‌محور به مأموریت‌محور می‌تواند بخشی از اعتبارات را آزاد کرده و در شرایط تغییر شدید اوضاع اقتصادی، با کم‌کردن یا افزودن به مأموریت‌های دولت امکان مقابله با شرایط نامساعد را فراهم کند. این امر نیازمند داشتن برنامه‌ای برای تحول در شیوه انجام امور عمومی دولت است که در قالب تحول در مدیریت بخش عمومی کشور قابل انجام است.
ب. هرچه دولت بزرگ‌تر باشد و نقش پررنگ‌تری در اقتصاد داشته باشد، در مقابل نوسانات اقتصادی آسیب‌پذیرتر خواهد بود. تراکم‌زدایی و واگذاری تصدی‌ها به نهادهایی مانند شهرداری‌ها و بخش خصوصی باعث چابک شدن دولت و افزایش انعطاف‌پذیری دولت در مواجهه با حوادث ناخواسته می‌شود. لذا پیشنهاد می‌شود بازنگری نقش و وظایف دولت از طرق زیر در دستور کار قرار گیرد:
بازنگری تدریجی وظایف و مأموریت‌های هریک از دستگاه‌های اجرایی با رویکرد حذف وظایف غیرحاکمیتی از وظایف و مأموریت‌های قانونی دستگاه مربوطه براساس اولویت‌بندی بین دستگاه‌ها؛
تفکیک امور ملی از محلی و تمرکززدایی از نظام مالی و اداری کشور و واگذاری برخی از خدمات عمومی که درحال حاضر توسط دولت انجام می‌شود به مدیریت‌های محلی.
ج. از جمله ویژگی‌های بودجه عمومی دولت در ایران، وابستگی آن به منابع ریالی حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی است. منابع ریالی حاصل از فروش نفت نیز متأثر از سه متغیر قیمت نفت خام، میزان صادرات و نرخ تبدیل ارز (دلار) به ریال است. دو متغیر قیمت نفت خام و میزان صادرات ازجمله متغیرهای برون‌زای اقتصاد ایران است که مقدار آنها علاوه بر شرایط حاکم بر بازار جهانی نفت تابع تحولات سیاسی نیز هست، ازاین‌رو میزان دستیابی به مقادیر هدفگذاری شده برای آنها با ریسک عدم تحقق مواجه است. عدم توجه به چنین ریسکی، آسیب‌پذیری بودجه دولت را افزایش داده است. ورود بودجه‌های سنواتی به بحث نرخ تبدیل دلار به ریال موجب شده است تا تضمین نرخ ارز تابع سیاستگذاری مالی (بودجه‌ای) شود و این رابطه میان سیاست بودجه‌ای (مالی) و متغیر ارزی، سبب‌ساز پیروی سیاستهای ارزی از سیاستهای بودجه دولت شده است. از طریق تعیین قاعده مالی (سقف گذاری ریالی برای هزینه‌های دولت و همزمان تکلیف به دولت برای کاهش کسری بودجه بدون نفت)، می‌توان ضمن ایجاد فضا برای ایفای نقش مؤثر و مستقل بانک مرکزی در تعیین سیاستهای ارزی متناسب با شرایط و اقتضائات کلان اقتصادی و عدم دستکاری نرخ ارز برای تأمین منابع بودجه، موجبات جلوگیری از تأثیر‌پذیری سیاست پولی و ارزی کشور از مقتضیات سیاست مالی را فراهم کرد.
د. منابع در دسترس دولت، تکافوی اتمام طرح‌های عمرانی در دست اجرا را به‌هیچ‌وجه نمی‌دهد. علاوه بر این بسیاری از طرح‌ها حتی در صورت اتمام بازدهی اقتصادی ندارند. لذا اولویت‌بندی طرح‌ها ضرورت تام دارد. علاوه بر این با توجه به اینکه هر چه تعداد طرح‌ها افزایش یابد، سرانه تخصیص منابع کاهش‌یافته و درنتیجه اتمام طرح‌های نیمه‌تمام موجود با تأخیر بیشتری انجام خواهد شد، پیشنهاد می‌شود از ارائه طرح عمرانی جدید اجتناب شود.
ارسال نظر